WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)

z dnia 8 września 2015 r.

Odesłanie prejudycjalne – Postępowanie karne dotyczące przestępstw w dziedzinie podatku od wartości dodanej (VAT) – Artykuł 325 TFUE – Prawo krajowe przewidujące bezwzględne terminy przedawnienia mogące skutkować bezkarnością przestępstw – Potencjalne naruszenie interesów finansowych Unii Europejskiej – Obowiązek sądu krajowego powstrzymania się od stosowania każdego przepisu prawa krajowego mogącego naruszać obowiązki nałożone na państwa członkowskie przez prawo Unii

W sprawie C‑105/14

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale di Cuneo (Włochy), postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 marca 2014 r., w postępowaniu karnym przeciwko:

Ivo Taricco,

Ezio Filippi,

Isabella Leonetti,

Nicola Spagnolo,

Davide Salvoni,

Flavio Spaccavento,

Goranco Anakiev,

TRYBUNAŁ (wielka izba),

w składzie: V. Skouris, prezes, K. Lenaerts, wiceprezes, R. Silva de Lapuerta, L. Bay Larsen, T. von Danwitz i J.C. Bonichot, prezesi izb, A. Arabadjiev, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger (sprawozdawca), A. Prechal, E. Jarašiūnas i C.G. Fernlund, sędziowie,

rzecznik generalny: J. Kokott,

sekretarz: L. Carrasco Marco, administrator,

uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 3 marca 2015 r.,

rozważywszy uwagi przedstawione:

–        w imieniu M. Anakiev przez L. Saniego, avvocato,

–        w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez M. Salvatorelli oraz L. Ventrella, avvocati dello Stato,

–        w imieniu rządu niemieckiego przez T. Henzego oraz J. Kemper, działających w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu polskiego przez B. Majczynę, działającego w charakterze pełnomocnika,

–        w imieniu Komisji Europejskiej przez P. Rossiego oraz R. Lyala, działających w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2015 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 101 TFUE, 107 TFUE i 119 TFUE, a także art. 158 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. L 347, s. 1).

2        Wniosek ten został złożony w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko I. Tariccowi, E. Filippi, I. Leonetti, N. Spagnolo, D. Salvoniemu, F. Spaccavento i G. Anakievowi (zwanymi dalej łącznie „pozwanymi”) pod zarzutem utworzenia i zorganizowania organizacji w celu popełnienia różnych przestępstw w dziedzinie podatku od wartości dodanej (zwanego dalej „VAT”).

Ramy prawne

Prawo Unii

3        Artykuł 325 TFUE stanowi:

„1.      Unia i państwa członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii za pomocą środków podejmowanych zgodnie z niniejszym artykułem, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich oraz we wszystkich instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii.

2.      Państwa członkowskie podejmują takie same środki do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie podejmują do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe.

[…]”.

Konwencja w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich

4        Zgodnie z preambułą do przyjętej na podstawie art. K.3 Traktatu o Unii Europejskiej konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Luksemburgu w dniu 26 lipca 1995 r. (Dz.U. C 316, s. 48, zwanej dalej „konwencją OIF”), umawiające się strony tej konwencji, państwa członkowskie Unii Europejskiej, są przekonane, „że ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich wymaga, aby wszelkie przestępcze działania naruszające wspomniane interesy były przedmiotem ścigania karnego” oraz „o potrzebie nałożenia na takie postępowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych, bez uszczerbku dla możliwości stosowania innych kar w odpowiednich przypadkach, oraz o potrzebie, przynajmniej w poważnych przypadkach, nałożenia na takie postępowanie kary pozbawienia wolności”.

5        Artykuł 1 ust. 1 konwencji OIF stanowi:

„Do celów niniejszej Konwencji nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polegają na:

[…]

b)      w odniesieniu do przychodów – jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym:

–        wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu bezprawne zmniejszenie środków budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu,

–        […]”.

6        Artykuł 2 ust. 1 tej konwencji przewiduje:

„Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że działanie określone w artykule 1 oraz udział w, nakłanianie do, lub próba zachowania określonego w artykule 1 ustęp 1, są zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne, włącznie z, przynajmniej w przypadkach poważnego nadużycia finansowego, karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które może prowadzić do ekstradycji, przy czym za poważne nadużycie finansowe uważa się takie nadużycie finansowe, które wiąże się przynajmniej z minimalną kwotą określoną w każdym państwie członkowskim. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50 000 [EUR]”.

Dyrektywa 2006/112

7        Przepis art. 131 dyrektywy 2006/112 stanowi:

„Zwolnienia przewidziane w rozdziałach 2–9 [tytułu IX dyrektywy 2006/112] stosuje się bez uszczerbku dla innych przepisów wspólnotowych i na warunkach ustalanych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia prawidłowego i prostego stosowania tych zwolnień oraz zapobieżenia wszelkim możliwym przypadkom uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania i nadużyć”.

8        Artykuł 138 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że:

„Państwa członkowskie zwalniają dostawy towarów wysyłanych lub transportowanych do miejsca przeznaczenia znajdującego się poza terytorium danego państwa, ale na terytorium Wspólnoty, przez sprzedawcę, przez nabywcę lub na ich rzecz, dokonane dla innego podatnika lub osoby prawnej niebędącej podatnikiem, działających w takim charakterze w państwie członkowskim innym niż państwo rozpoczęcia wysyłki lub transportu towarów”.

9        Artykuł 158 rzeczonej dyrektywy stanowi:

„1.      […] państwa członkowskie mogą wprowadzić procedurę dotyczącą składów innych niż celne w następujących przypadkach:

a)      gdy towary przeznaczone są do sklepów wolnocłowych […]

[…]

2.      W przypadkach gdy państwa członkowskie korzystają z możliwości zwolnienia przewidzianego w ust. 1 lit. a), podejmują one środki niezbędne do zapewnienia prawidłowego i prostego stosowania tego zwolnienia oraz zapobieżenia wszelkim możliwym przypadkom uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania i nadużyć.

[…]”.

Decyzja 2007/436/WE

10      Artykuł 2 ust. 1 decyzji Rady (2007/436/WE, Euratom) z dnia 7 czerwca 2007 r. w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L 163, s. 17) ma następujące brzmienie:

„Na zasoby własne zapisane w budżecie ogólnym Unii Europejskiej składają się dochody z następujących źródeł:

[…]

b)      […] zastosowanie stawki jednolitej obowiązującej wszystkie państwa członkowskie w odniesieniu do zharmonizowanych podstaw VAT określonych zgodnie z zasadami wspólnotowymi. […]”.

Prawo włoskie

11      Artykuł 157 kodeksu karnego zmieniony przez ustawę nr 251 z dnia 5 grudnia 2005 r. (GURI nr 285 z dnia 7 grudnia 2005 r., zwanego dalej „kodeksem karnym”), dotyczący przedawnienia w dziedzinie karnej stanowi:

„Czyn karalny ulega przedawnieniu w terminie odpowiadającym maksymalnej karze przewidzianej w przepisie prawa karnego dotyczącym tego czynu; niezależnie od tego, termin przedawnienia w przypadku przestępstw jest nie krótszy niż sześć lat a w przypadku wykroczeń, nawet jeśli są one zagrożone wyłącznie karą grzywny, nie krótszy niż cztery lata.

[…]”.

12      Artykuł 158 tego kodeksu ustala początek biegu terminu przedawnienia w następujący sposób:

„W odniesieniu do czynu karalnego dokonanego termin przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym doszło do popełnienia czynu, w odniesieniu do usiłowania czynu karalnego w dniu, w którym sprawca zaprzestał działania, a w odniesieniu ciągłego czynu karalnego w dniu, w którym ustała ciągłość.

[…]”.

13      Zgodnie z art. 159 wspomnianego kodeksu, dotyczącego zawieszenia biegu terminu przedawnienia:

„Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony w każdym przypadku, w którym zawieszenie postępowania lub procesu karnego lub terminu przewidzianego na zatrzymanie tymczasowe zostało przewidziane przez szczególny przepis ustawy, jak również w następujących przypadkach:

1)      zezwolenia na ściganie;

2)      przekazania sprawy innemu sądowi;

3)      zawieszenia postępowania lub procesu karnego z powodu wystąpienia przeszkód po stronie stron lub ich obrońców, lub na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy. […]

[…]

Przedawnienie rozpoczyna swój bieg od dnia, w którym ustała przyczyna zawieszenia”.

14      Artykuł 160 tego kodeksu regulujący przerwanie biegu przedawnienia stanowi:

„Bieg przedawnienia zostaje przerwany na skutek wyroku lub nakazu karnego.

Ponadto bieg przedawnienia przerwany zostaje również w wypadku postanowienia dotyczącego zastosowania środków nadzoru względem osób [i] postanowienia o wyznaczeniu wstępnej rozprawy.

Bieg przerwanego terminu przedawnienia zostaje wznowiony z dniem jego przerwania. W wypadku wielu zdarzeń powodujących przerwanie – bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od ostatniego z tych zdarzeń; w żadnym wypadku jednak terminy określone w art. 157 nie mogą być przedłużone poza terminy, o których mowa w art. 161 akapit drugi, poza przestępstwami przewidzianymi w art. 51 ust. 3 a i c kodeksu postępowania karnego”.

15      Zgodnie z art. 161 kodeksu karnego dotyczącego skutków zawieszenia i przerwania:

„Zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia odnosi skutki względem wszystkich osób, które popełniły czyn podlegający karze.

Z wyjątkiem ścigania czynów podlegających karze z art. 51 ust. 3a i 3c kodeksu postępowania karnego przerwanie biegu przedawnienia nie może prowadzić do przedłużenia terminu przedawnienia o więcej niż jedną czwartą czasu jego trwania […]”.

16      Artykuł 416 kodeksu karnego karze karą pozbawienia wolności do siedmiu lat założycieli organizacji, której celem jest popełnianie czynów karalnych. Sami tylko członkowie tej organizacji przestępczej podlegają karze pozbawienia wolności do lat pięciu.

17      Zgodnie z art. 2 decreto legislativo n. 74, nuova disciplina dei reati in materia di imposte sui redditi e sul valore aggiunto (dekretu ustawodawczego nr 74 w sprawie zmiany przepisów dotyczących przestępstw z zakresu podatku dochodowego i podatku od wartości dodanej) z dnia 10 marca 2000 r. (GURI nr 76 z dnia 31 marca 2000 r., zwanego dalej „DL nr 74/2000”), składanie fałszywych deklaracji VAT wskazujących na faktury lub dokumenty dotyczące nieistniejących transakcji, podlega karze pozbawienia wolności od półtora roku do sześciu lat. Zgodnie z art. 8 DL NR 74/2000, tej samej karze podlega osoba wystawiająca fikcyjne faktury w celu umożliwienia osobom trzecim uchylania się od podatku VAT.

Okoliczności postępowania głównego i pytania prejudycjalne

18      Oskarżeni zostali pozwani do Tribunale di Cuneo pod zarzutem utworzenia i zorganizowania w latach podatkowych od 2005 do 2009 organizacji przestępczej w celu popełnienia różnych czynów zabronionych w dziedzinie podatku VAT. W rzeczywistości postawiono im zarzut tworzenia oszukańczych konstrukcji prawnych typu „karuzela w podatku VAT”, polegających w szczególności na tworzeniu spółek fasadowych i wystawianiu fałszywych dokumentów, za pomocą których nabywali oni towary, w niniejszej sprawie butelek z szampanem, bez podatku VAT. Transakcja ta umożliwiła spółce Planet Srl (zwanej dalej „spółką Planet”) na posiadanie tych towarów po cenie niższej niż cena rynkowa, które mogła odsprzedawać jej klientom, zakłócając w ten sposób ten rynek.

19      Spółka Planet otrzymywała faktury wystawiane przez spółki fasadowe za nieistniejące transakcje. Spółki te jednak nie składały rocznej deklaracji podatku VAT, lub w przypadku jej składania, nie przystępowały do dokonywania odpowiednich płatności. Z kolei spółka Planet rejestrowała faktury wystawiane przez wspomniane spółki fasadowe w swojej rachunkowości i nienależnie odliczała wykazany na nich podatek VAT, a tym samym składała fałszywe roczne deklaracje podatku VAT.

20      Z postanowienia odsyłającego wynika, że po rozpatrzeniu w rozpoznawanej przez niego sprawie licznych kwestii incydentalnych oraz po oddaleniu licznych zarzutów podnoszonych przez oskarżonych w ramach mającej przed nim miejsce rozprawy wstępnej, sąd odsyłający po pierwsze, wydał wyrok umarzający postępowanie w odniesieniu do jednego z oskarżonych, G. Anakieva, ponieważ omawiane przestępstwa uległy wobec niego przedawnieniu. Po drugie sąd odsyłający wydał postanowienie o sporządzeniu aktu oskarżenia w odniesieniu do pozostałych oskarżonych i wyznaczył rozprawę.

21      Sąd odsyłający wyjaśnia, że przestępstwa zarzucane oskarżonym są karane na podstawie art. 2 i 8 DL nr 74/2000 karą do sześciu lat pozbawienia wolności. Z kolei przestępstwo organizacji przestępczej przewidziane w art. 416 kodeksu karnego, za popełnienie którego oskarżeni również mogą zostać uznani winnymi, jest karane karą pozbawienia wolności do siedmiu lat w stosunku do kierujących tą organizacją i do pięciu lat w odniesieniu do zwykłych jej członków. Z powyższego wynika, że dla organizatorów organizacji przestępczej termin przedawnienia wynosi siedem lat, podczas gdy w stosunku do pozostałych wynosi on sześć lat. Ostatnią z czynności przerywających bieg terminu przedawnienia było postanowienie o wyznaczeniu rozprawy wstępnej.

22      Otóż pomimo przerwania biegu przedawnienia, jego okres trwania nie może zostać przedłużony na podstawie ostatniego akapitu art. 160 w związku z jego art. 161 (zwanym dalej „spornym przepisem krajowym”), poza okres siedmiu lat i sześciu miesięcy, lub w przypadku kierujących organizacją przestępczą poza okres ośmiu lat i dziewięciu miesięcy liczonych od zdarzenia przestępczego. Zdaniem sądu odsyłającego wiadomo, że wszystkie przestępstwa, ponieważ nie uległy jeszcze one przedawnieniu, co nastąpi najpóźniej w dniu 8 lutego 2018 r., to jest zanim będzie można wydać ostateczny wyrok wobec oskarżonych. Okoliczność ta skutkowałaby tym, że oskarżeni o popełnienie oszustwa w podatku VAT w wysokości kilku milionów euro mogliby korzystać z bezkarności wynikającej z upływu terminu przedawnienia.

23      Zdaniem sądu odsyłającego taki skutek był jednakże przewidywalny z powodu istnienia zasady zawartej w ostatnim akapicie art. 160 kodeksu karnego w związku z zasadą z drugiego akapitu art. 161 tego kodeksu, która pozwalając w wyniku przerwania biegu przedawnienia na przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą jego pierwotnego okresu trwania, prowadzi w rzeczywistości do braku przerwania biegu przedawnienia w większości postępowań karnych.

24      Tymczasem postępowania karne dotyczące oszustw podatkowych, takich jak zarzucane oskarżonym, oznacza zazwyczaj bardzo złożone dochodzenia tak, że postępowanie zajmuje już dużo czasu na etapie dochodzenia wstępnego. Czas trwania postępowania we wszystkich instancjach jest taki w tego typu sprawach, że bezprawność w rzeczywistości stanowi we Włoszech nie wyjątek, lecz zasadę. Ponadto zazwyczaj włoski organ administracji podatkowej staje wobec niemożliwości odzyskania kwot podatków, które stanowiły przedmiot danego przestępstwa.

25      W tym kontekście sąd odsyłający uważa, że sporne przepisy krajowe pośrednio zezwalają na nieuczciwą konkurencję pomiędzy określonymi podmiotami gospodarczymi mającymi siedzibę we Włoszech w stosunku do przedsiębiorstw z siedzibą w innych państwach członkowskich, naruszając w ten sposób art. 101 TFUE. Ponadto przepisy te mogłyby uprzywilejowywać niektóre przedsiębiorstwa z naruszeniem art. 107 TFUE. Na domiar tego, wspomniane przepisy w rzeczywistości tworzą zwolnienie nieprzewidziane w art. 158 ust. 2 dyrektywy 2006/112. Wreszcie bezkarność, z jakiej faktycznie korzystają oszuści narusza naczelną zasadę przewidzianą w art. 119 TFUE, zgodnie z którą państwa członkowskie powinny czuwać nad zdrowym charakterem ich finansów publicznych.

26      Niemniej jednak sąd odsyłający uważa, że w sytuacji, w której zezwolono by mu na niestosowanie spornych przepisów krajowych, możliwe byłoby zagwarantowanie we Włoszech skutecznego stosowania prawa Unii.

27      W tych okolicznościach Tribunale di Cuneo postanowił zawiesić postępowanie i skierować do trybunału następujące pytania prejudycjalne:

„1)      Czy ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego przewidując przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą pierwotnego okresu jego trwania w następstwie przerwania biegu tego terminu, pozwalając przez to na przedawnienie czynów karalnych, a tym samym na ich bezkarność, pomimo rozpoczęcia we właściwym czasie ścigania karnego, narusza przepis dotyczący ochrony konkurencji zawarty w art. 101 TFUE?

2)      Czy poprzez ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego przewidujący przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą pierwotnego okresu jego trwania w następstwie przerwania biegu tego terminu, a zatem wykluczający odpowiedzialność karną za czyny zabronione popełnione przez nieuczciwe podmioty gospodarcze, Republika Włoska wprowadziła formę pomocy zakazaną w art. 107 TFUE?

3)      Czy wprowadzając ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego przewidujący przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą pierwotnego okresu jego trwania w następstwie przerwania biegu tego terminu,, a tym samym ustanawiający bezkarność osób wykorzystujących dyrektywę wspólnotową, Republika Włoska nieprawidłowo wprowadziła dodatkowe zwolnienie obok zwolnień wyczerpująco wymienionych w art. 158 tej dyrektywy?

4)      Czy ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego przewidując przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą pierwotnego okresu jego trwania w następstwie przerwania biegu tego terminu, rezygnując tym samym z karania zachowań, które pozbawiają państwo dochodów koniecznych również w celu wywiązania się ze zobowiązań wobec Unii Europejskiej, narusza zasadę zdrowych finansów publicznych ustanowioną w art. 119 TFUE?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie dopuszczalności pytań

28      G. Anakiev a także rządy włoski i niemiecki uważają, że pytania skierowane przez sąd odsyłający są niedopuszczalne. W tym zakresie G. Anakiev podnosi, że przepisy prawa krajowego ustanawiające zasady przedawnienia owych przestępstw w dziedzinie podatkowej zostały ostatnio zmienione, tak że rozważania sądu odsyłającego są bezzasadne. Rządy włoski i niemiecki uważają zasadniczo, że pytania dotyczące wykładni przedstawione przez sąd odsyłający są czysto abstrakcyjne lub hipotetyczne i nie pozostają w żadnym związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego.

29      W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi ustanowionej w art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje Trybunałowi. W konsekwencji, ponieważ skierowane pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał zasadniczo ma obowiązek orzekania (zob. w szczególności wyrok Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).

30      Z powyższego wynika, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy. Odmowa wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o które wnioskował sąd krajowy, jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na pytania, które zostały mu przedstawione (zob. w szczególności wyrok Halaf, C‑528/11, EU:C:2013:342 pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).

31      Niemniej jednak, tak jak zasadniczo podniosła rzecznik generalna w pkt 45 i nast. Opinii, warunki, które mogłyby doprowadzić Trybunał do odmowy orzekania w kwestii przedstawionych pytań, nie zostały w oczywisty sposób spełnione w niniejszej sprawie. W rzeczywistości bowiem wskazówki zawarte w postanowieniu odsyłającym pozwalają Trybunałowi na udzielenie użytecznych odpowiedzi sądowi odsyłającemu. Ponadto wskazówki te umożliwiają zainteresowanym, o których mowa w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, do przedstawienia użytecznego stanowiska.

32      Poza tym z postanowienia odsyłającego wyraźnie wynika, że pytania przedstawione Trybunałowi nie mają w żadnym wypadku hipotetycznego charakteru oraz że wykazano ich związek ze stanem faktycznym postępowania głównego, ponieważ pytania te dotyczą wykładni kilku przepisów prawa Unii, które sąd odsyłający uważa za decydujące dla przyszłego wyroku, który ma wydać w sprawie głównej, a dokładniej dla przekazania aktu oskarżenia do wyrokowania.

33      W tych okolicznościach wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy uznać za dopuszczalny.

W przedmiocie pytania trzeciego

34      Przez pytanie trzecie, które należy rozpatrzyć w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, po pierwsze, czy uregulowanie krajowe w dziedzinie przedawnienia przestępstw, takie jak ustanowione przez sporne przepisy krajowe, które przewidywało na dzień zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, że czynność przerywająca, występująca w ramach postępowania karnego dotyczącego przestępstw w dziedzinie podatku VAT, skutkowała przedłużeniem terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą jego pierwotnego czasu trwania w ten sposób, że osoby ścigane mogły skorzystać z faktycznej bezkarności, powoduje wprowadzenie przypadku zwolnienia z podatku VAT nieprzewidzianego przez art. 158 dyrektywy 2006/112. Po drugie, w przypadku udzielenia twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, sąd odsyłający pyta o to, czy może powstrzymać się od stosowania tych przepisów.

 W przedmiocie zgodności uregulowania krajowego, takiego jak ustanowione przez sporne przepisy krajowe, z prawem Unii

35      Tytułem wstępu należy zauważyć, że pomimo że trzecie pytanie odsyła do art. 158 dyrektywy 2006/112, to jednak wyraźnie z uzasadnienia postanowienia odsyłającego wynika, że przez to pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy uregulowanie krajowe, takie jak ustanowione przez sporne przepisy krajowe, stanowi przeszkodę w skutecznym zwalczaniu oszustw w dziedzinie podatku VAT w odnośnym państwie członkowskim w sposób sprzeczny z dyrektywą 2006/112, a także ogólniej – z prawem Unii.

36      W tym zakresie należy przypomnieć, że w dziedzinie podatku VAT z dyrektywy 2006/112 w związku z art. 4 ust. 3 TUE wynika, że państwa członkowskie mają nie tylko ogólny obowiązek przyjęcia wszelkich środków ustawodawczych i administracyjnych właściwych dla zagwarantowania pełnego poboru podatku VAT należnego na ich odpowiednich terytoriach, lecz ponadto powinny one zwalczać oszustwa (zobacz podobnie wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

37      Ponadto, art. 325 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zwalczania nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków, a w szczególności do stosowania takich samych środków w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie interesów finansowych Unii, jakie stosują one w celu zwalczania przestępczości powodującej naruszenie ich własnych interesów finansowych (zob. wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

38      Trybunał podkreślił w tym zakresie, że dochody własne Unii obejmują w szczególności zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) decyzji 2007/436 wpływy wynikające z zastosowania jednolitej stawki do zharmonizowanej podstawy opodatkowania podatkiem VAT określonej zgodnie z normami Unii. Istnieje zatem bezpośredni związek między poborem zgodnie z obowiązującym prawem Unii wpływów z tytułu podatku VAT a wpłatą do budżetu Unii odpowiednich środków pochodzących z tego podatku, ponieważ wszelkie braki w poborze owych wpływów mogą powodować uszczuplenie wskazanych środków budżetowych (zob. wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 26).

39      O ile państwom członkowskim przysługuje oczywiście swoboda w wyborze mających zastosowanie sankcji, które mogą przybrać formę sankcji administracyjnych, karnych, lub obydwu rodzajów tych sankcji łącznie, w celu zagwarantowania pełnego poboru wpływów pochodzących z podatku VAT, a przez to w celu zagwarantowania ochrony interesów finansowych Unii zgodnie z przepisami dyrektywy 2006/112 i art. 325 TFUE (zob. podobnie wyrok Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo), to jednak sankcje karne mogą okazać się nieodzowne w celu zwalczania w skuteczny i odstraszający sposób niektórych poważnych przypadków oszustw w podatku VAT.

40      Ponadto należy przypomnieć, że na podstawie art. 2 ust. 1 konwencji OIF państwa członkowskie powinny przyjąć środki konieczne do tego, aby działania stanowiące nadużycie zagrażające interesom finansowym Unii były zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne, w tym, przynajmniej w przypadkach poważnego nadużycia finansowego, przez kary polegające na pozbawieniu wolności.

41      Pojęcie „nadużycie” zostało określone w art. 1 konwencji OIF jako polegające na „jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym […] wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu bezprawne zmniejszenie środków budżetu ogólnego [Unii] lub budżetów zarządzanych przez [Unię] lub w [jej] imieniu”. Pojęcie to obejmuje w związku z tym wpływy pochodzące z zastosowania jednolitej stawki podatku do zharmonizowanej podstawy opodatkowania podatkiem VAT ustalonej według zasad Unii. Wniosku tego nie podważa okoliczność, że podatek VAT nie był pobierany bezpośrednio na rachunek Unii, ponieważ konwencja OIF nie przewiduje wyraźnie takiego warunku, który byłby sprzeczny z celem tej konwencji, jakim jest zwalczanie w jak najszerszym zakresie oszustw zagrażających interesom finansowym Unii.

42      W niniejszej sprawie ponieważ z postanowienia odsyłającego wynika, że uregulowanie krajowe przewiduje sankcje karne za przestępstwa będące przedmiotem głównego postępowania karnego, to znaczy, w szczególności, za tworzenie organizacji przestępczej w celu popełniania przestępstw w dziedzinie podatku VAT, a także za oszustwo w tej samej dziedzinie w wysokości kilku milionów euro, należy stwierdzić, że takie przestępstwa stanowią przypadki poważnych oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii.

43      Tymczasem, z ogółu rozważań przywołanych w pkt 37 oraz pkt 39–41 niniejszego wyroku wynika, że państwa członkowskie powinny czuwać nad tym, aby takie przypadki poważnych oszustw podlegały sankcjom karnym mającym w szczególności skuteczny i odstraszający charakter. Ponadto środki przyjęte w tym celu powinny być takie same, jak środki przyjmowane przez państwa członkowskie w celu zwalczania oszustw o tej samej powadze zagrażających ich własnym interesom finansowym.

44      W ten sposób to do sądu krajowego należy zbadanie z uwzględnieniem wszystkich mających znaczenie okoliczności prawnych i faktycznych, czy właściwe przepisy krajowe pozwalają na karanie w skuteczny i odstraszający sposób przypadków poważnych oszustw naruszających interesy finansowe Unii.

45      W tym zakresie należy wyjaśnić, że ani sąd odsyłający ani zainteresowani, którzy przedstawili uwagi Trybunałowi nie zakwestionowali odstraszającego charakteru, jako takiego, sankcji karnych wskazanych przez wspomniany sąd, to znaczy, kary do siedmiu lat pozbawienia wolności, ani zgodności z prawem Unii okoliczności, iż włoskie prawo karne przewiduje termin przedawnienia dla zdarzeń stanowiących oszustwa stanowiące zagrożenie dla interesów finansowych Unii.

46      Niemniej jednak z postanowienia odsyłającego wynika, że sporne przepisy krajowe wprowadzając w przypadku przerwania biegu przedawnienia z jednego z powodów wymienionych w art. 160 kodeksu karnego zasadę, na podstawie której termin przedawnienia nie może w żadnym przypadku zostać przedłużony o więcej niż jedną czwartą jego pierwotnego czasu trwania, skutkuje, z uwagi na złożoność i przeciąganie się postępowań karnych prowadzących do wydania ostatecznego wyroku, zneutralizowaniem czasowego skutku przyczyny przerywającej bieg przedawnienia.

47      W przypadku, w którym sąd krajowy dojdzie do wniosku, że stosowanie przepisów krajowych w dziedzinie przerwania biegu przedawnienia skutkowałoby w znacznej ilości przypadków tym, że zdarzenia stanowiące poważne oszustwa nie byłyby karane, ponieważ ulegałyby one powszechnie przedawnieniu zanim można by było nałożyć sankcję karną przewidzianą przez prawo w drodze ostatecznego orzeczenia sądu, należy stwierdzić, że ponieważ środki przewidziane przez prawo krajowe w celu zwalczania oszustw lub innych bezprawnych czynności stanowią zagrożenie dla interesów finansowych Unii, nie mogą one zostać uznane za skuteczne i odstraszające, co z kolei jest sprzeczne z art. 325 ust. 1 TFUE, art. 2 ust. 1 konwencji OIF, a także dyrektywą 2006/112 w związku z art. 4 ust. 3 TUE.

48      Ponadto do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy sporne przepisy krajowe mają zastosowanie w przypadku oszustw w dziedzinie podatku VAT w taki sam sposób w przypadku oszustwa stanowiącego zagrożenie tylko dla interesów finansowych Republiki Włoskiej, jak wymaga tego art. 235 ust. 2 TFUE. Tak nie jest w szczególności w przypadku, gdy art. 161 akapit drugi kodeksu karnego ustanawia dłuższe terminy przedawnienia dla zdarzeń o podobnych charakterze i wadze, stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Republiki Włoskiej. Tymczasem, jak to zauważyła Komisja Europejska w trakcie rozprawy przed Trybunałem, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, prawo włoskie nie przewiduje miedzy innymi żadnego bezwarunkowego terminu przedawnienia w odniesieniu do przestępstw polegających na tworzeniu organizacji w celu popełnienia przestępstw w dziedzinie podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych.

 W przedmiocie skutków ewentualnej sprzeczności spornych przepisów krajowych z prawem Unii i roli sądu krajowego

49      Na wypadek, gdyby sąd krajowy doszedł do wniosku, że sporne przepisy krajowe nie spełniają wymogu prawa Unii posiadania skutecznego i odstraszającego charakteru przez środki zwalczania oszustw w podatku VAT, do tego sądu należy zagwarantowanie pełnej skuteczności prawa Unii poprzez powstrzymanie się w miarę potrzeby od stosowania wspomnianych przepisów i zneutralizowanie w ten sposób skutku, o którym mowa w pkt 46 niniejszego wyroku, bez wnoszenia o wcześniejsze uchylenie tych przepisów – lub oczekiwania na nie – w drodze ustawodawczej lub w innym przewidzianym przez konstytucję postępowaniu (zob. podobnie wyroki Berlusconi i in., C‑387/02, C‑391/02 i C‑403/02, EU:C:2005:270, pkt 72 oraz przytoczone tam orzecznictwo, a także Kücükdeveci, C‑555/07, EU:C:2010:21, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

50      W tym zakresie należy podkreślić, że obowiązek państw członkowskich zwalczania bezprawnych czynności stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii za pomocą odstraszających i skutecznych środków, a także ich obowiązek przyjęcia tych samych środków w celu zwalczania oszustw stanowiących zagrożenie dla tych interesów, jak środki, jakie przyjmują one w celu zwalczania oszustw stanowiących zagrożenie dla ich własnych interesów finansowych, są obowiązkami nałożonymi w szczególności przez prawo pierwotne Unii, to znaczy, przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE.

51      Owe przepisy prawa pierwotnego Unii nakładają na państwa członkowskie obowiązek osiągniecia szczegółowego rezultatu, który nie jest związany z żadnym warunkiem dotyczącym stosowania ustanowionej przez niego zasady, o której mowa w poprzednim punkcie.

52      Przepisy art. 325 ust. 1 i 2 TFUE powodują zatem, w myśl zasady prymatu prawa Unii w stosunku do prawa krajowego państw członkowskich, niestosowanie z mocy prawa – ze względu na samo ich wejście w życie – wszelkich sprzecznych z nimi istniejących przepisów prawa krajowego (zob. podobnie w szczególności wyrok ANAFE, C‑606/10, EU:C:2012:348, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo).

53      Należy dodać, że o ile sąd krajowy powinien postanowić o niestosowaniu spornych przepisów prawa krajowego, to jednak powinien on również czuwać nad tym, aby przestrzegane były prawa podstawowe zainteresowanych osób. Osoby te, bowiem mogłyby uznać, że zostały nałożone na nie sankcje, których z całym prawdopodobieństwem uniknęłyby, jeżeli zastosowane zostałyby owe przepisy prawa krajowego.

54      W tym zakresie kilku zainteresowanych, którzy przedstawili uwagi Trybunałowi powołało się na art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), która ustanawia zasady zgodności z prawem, a także proporcjonalności czynów zabronionych i kary, zgodnie z którymi nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia.

55      Niemniej jednak, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd krajowy, niestosowanie spornych przepisów krajowych skutkowałaby jedynie nieprzestrzeganiem ogólnego terminu przedawnienia w ramach toczącego się postępowania karnego, pozwoleniem skutecznego ścigania zdarzeń przestępczych, a także zapewnieniem, w odpowiednim przypadku, równości traktowania pomiędzy sankcjami mającymi na celu ochronę, odpowiednio, interesów finansowych Unii oraz interesów Republiki Włoskiej. Takie niestosowanie prawa krajowego nie naruszałoby praw oskarżonych zagwarantowanych przez art. 49 Karty.

56      Z powyższego nie wynika bowiem w żaden sposób skazanie oskarżonych za działanie lub zaniechanie, które w chwili jego popełnienia nie stanowiło czynu karanego przez prawo krajowe (zob. Podobnie wyrok Niselli, C‑457/02, EU:C:2004:707, pkt 30), ani stosowania sankcji, która w tym czasie nie była przewidziana przez prawo. Przeciwnie, zachowania zarzucane oskarżonym w sprawie głównej stanowiły w chwili ich popełnienia te same przestępstwa i były karane tymi samymi sankcjami karnymi, co przewidziane obecnie.

57      Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dotyczące art. 7 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., który ustanawia prawa odpowiadające prawom zagwarantowanym przez art. 49 Karty, potwierdza ten wniosek. Zgodnie z tym orzecznictwem przedłużenie terminu przedawnienia i jego bezpośrednie stosowanie nie powoduje bowiem zagrożenia praw zagwarantowanych przez art. 7 wspomnianej konwencji, ponieważ przepisu tego nie można interpretować jako zabraniającego przedłużenia terminów przedawnienia, jeżeli zarzucane czyny nigdy się nie przedawniły [zob. podobnie ETPC Coëme i in. przeciwko Belgii, nr 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 i 33210/96, § 149, ETPC 2000-VII; Scoppola przeciwko Włochom (nr 2), nr 10249/03, § 110 i przytoczone tam orzecznictwo, 17 września 2009 r., oraz OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos przeciwko Rosji, nr 14902/04, § 563, 564 i 570, a także przytoczone tam orzecznictwo, 20 września 2011 r.].

58      Z uwagi na powyższe rozważania na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że uregulowanie krajowe w dziedzinie przedawnienia przestępstw karnych, takie jak ustanowione przez sporne przepisy krajowe, które przewidywało w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, że zdarzenie przerywające bieg przedawnienia, zaistniałe w trakcie postępowania karnego dotyczącego poważnych oszustw w dziedzinie podatku VAT, skutkuje przedłużeniem terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą jego pierwotnego czasu trwania, może stanowić zagrożenie dla obowiązków nałożonych na państwa członkowskie przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w sytuacji, w której owo uregulowanie krajowe sprzeciwia się nałożeniu skutecznych i odstraszających sankcji karnych w znacznej liczbie przypadków poważnych oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii lub przewiduje dłuższe terminy przedawnienia w przypadku oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych danego państwa członkowskiego niż w przypadku oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii, co należy do weryfikacji sądu krajowego. Do sądu krajowego należy nadanie pełnej skuteczności art. 325 ust. 1 i 2 TFUE, poprzez powstrzymanie się w razie potrzeby od stosowania przepisów prawa krajowego, które skutkują uniemożliwieniem danemu państwu członkowskiemu przestrzegania obowiązków nałożonych na niego przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE.

W przedmiocie pytań pierwszego, drugiego i czwartego

59      Przez pytania pierwsze, drugie i czwarte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy system przedawnienia mający zastosowanie do przestępstw karnych popełnionych w dziedzinie podatku VAT, taki jak przewidziany przez sporne przepisy krajowe w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, może być oceniany w świetle art. 101 TFUE, 107 TFUE oraz 119 TFUE.

60      Odnosząc się w pierwszej kolejności do art. 101 TFUE, to artykuł ten zakazuje wszelkich porozumień między przedsiębiorstwami i wszelkich uzgodnionych praktyk, których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku. Jak zasadniczo podkreśliła rzecznik generalna w pkt 60 opinii, ewentualne nieskuteczne zastosowanie krajowych przepisów karnych w dziedzinie podatku VAT niekoniecznie ma wpływ na zachowania polegające na zmowie pomiędzy przedsiębiorstwami sprzeczne z art. 101 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE.

61      Po drugie, jeżeli chodzi o zakaz pomocy państwa przewidziany w art. 107 TFUE, to należy przypomnieć, że środek, przez który organy publiczne przyznają niektórym przedsiębiorstwom korzyść podatkową, która wprawdzie nie jest związana z przekazaniem zasobów państwowych, ale stawia beneficjentów w korzystniejszej sytuacji finansowej od innych podatników, stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. w szczególności wyrok P, C‑6/12, EU:C:2013:525, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

62      Tymczasem, o ile nieskuteczny lub nieodstraszający charakter sankcji przewidzianych w dziedzinie podatku VAT może ewentualnie przynosić korzyść podatkową odnośnym przedsiębiorstwom, to jednak nie powinna pojawiać się kwestia zastosowania art. 107 TFUE w niniejszej sprawie, ponieważ wszystkie transakcje podlegają systemowi podatku VAT i każde przestępstwo popełnione w dziedzinie podatku VAT jest karane sankcją karną, niezależnie od szczególnych przypadków, w których system przedawnienia może pozbawiać skutków karnych niektóre przestępstwa.

63      Po trzecie, jeżeli chodzi o art. 119 TFUE, przepis ten wymienia w ust. 3 tytułem jednej z wytycznych zasad, jakie powinny kierować działaniami państw członkowskich w ramach przyjmowania polityki gospodarczej i pieniężnej, zasadę, zgodnie z którą państwa członkowskie powinny czuwać nad zdrowym charakterem swoich finansów publicznych.

64      Otóż, należy zauważyć, że kwestia, czy sporne przepisy prawa krajowego mogące prowadzić do bezkarności niektórych przestępstw w dziedzinie podatku VAT są zgodne ze wspomnianą zasadą zdrowych finansów publicznych, nie jest objęta zakresem zastosowania art. 119 TFUE, ponieważ jest ona w sposób bardzo pośredni związana z tym obowiązkiem ciążącym na państwach członkowskich.

65      W tych okolicznościach na przedstawione pytania pierwsze, drugie i czwarte należy odpowiedzieć w ten sposób, że system przedawnienia mający zastosowanie do przestępstw karnych popełnionych w dziedzinie podatku VAT, taki jak przewidziany przez sporne przepisy krajowe w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności w postępowaniu głównym, nie może być oceniany w świetle art. 101 TFUE, 107 TFUE i art. 119 TFUE.

W przedmiocie kosztów

66      Dla stron postępowania głównego niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do którego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)      Uregulowanie krajowe w dziedzinie przedawnienia przestępstw karnych, takie jak ustanowione przez ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego, zmienionego przez ustawę nr 251 z dnia 5 grudnia 2005 r. w związku z art. 161 tego kodeksu, które przewidywało w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, że zdarzenie przerywające bieg przedawnienia, zaistniałe w trakcie postępowania karnego dotyczącego poważnych oszustw w dziedzinie podatku od wartości dodanej, skutkuje przedłużeniem terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą jego pierwotnego czasu trwania, może stanowić zagrożenie dla obowiązków nałożonych na państwa członkowskie przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE w sytuacji, w której owo uregulowanie krajowe uniemożliwia nałożenie skutecznych i odstraszających sankcji karnych w znacznej liczbie przypadków poważnych oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii Europejskiej lub przewiduje dłuższe terminy przedawnienia w przypadku oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych danego państwa członkowskiego, niż w przypadku oszustw stanowiących zagrożenie dla interesów finansowych Unii Europejskiej, czego sprawdzenie należy do sądu krajowego. Do sądu krajowego należy nadanie pełnej skuteczności art. 325 ust. 1 i 2 TFUE, poprzez powstrzymanie się w razie potrzeby od stosowania przepisów prawa krajowego, które skutkują uniemożliwieniem danemu państwu członkowskiemu przestrzegania obowiązków nałożonych na niego przez art. 325 ust. 1 i 2 TFUE.

2)      System przedawnienia mający zastosowanie do przestępstw karnych popełnionych w dziedzinie podatku od wartości dodanej, taki jak przewidziany przez ostatni akapit art. 160 kodeksu karnego, zmienionego przez ustawę nr 251 z dnia 5 grudnia 2005 r. w związku z art. 161 tego kodeksu, nie może być oceniany w świetle art. 101 TFUE, 107 TFUE i art. 119 TFUE.

OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO

JULIANE KOKOTT

przedstawiona w dniu 30 kwietnia 2015 r.

Sprawa C‑105/14

Ivo Taricco i in.

[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
złożony przez Tribunale di Cuneo (Włochy)]

Ochrona interesów finansowych Unii – Przestępstwa podatkowe w dziedzinie podatku VAT – Obowiązek państw członkowskich stosowania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji – Sankcje karne – Przedawnienie ścigania – Ograniczenie ustawowe łącznego okresu przedawnienia w wypadku przerwania jego biegu – Krajowe przepisy dotyczące przedawnienia, mogące w wielu przypadkach skutkować bezkarnością – Zasada legalności kar – Zasada niedziałania prawa wstecz – Artykuł 325 TFUE – Dyrektywa 2006/112/WE – Rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95 – Konwencja w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich

I –    Wprowadzenie

1.        Czy prawo Unii wymaga, aby sądy państw członkowskich nie stosowały niektórych przepisów prawa krajowego dotyczących przedawnienia czynów karalnych w celu zapewnienia skutecznego karania przestępstw podatkowych? Jest to istota pytania, którym ma zająć się Trybunał w niniejszej sprawie, działając na podstawie złożonego przez sąd włoski wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

2.        Pytanie to pojawiło się w kontekście wykrytych we Włoszech oszustw podatkowych w związku z handlem szampanem, popełnianych w zorganizowanej grupie przestępczej. Panu Tariccowi i wielu innym oskarżonym zarzuca się składanie w ramach zorganizowanej grupy przestępczej fałszywych deklaracji dotyczących podatku VAT, przy wykorzystaniu faktur na nieistniejące transakcje. Ich machinacje przypominały w oczywisty sposób oszustwa typu „karuzela podatkowa”.

3.        Prawdopodobne jest, iż przypuszczalnie popełnione w tym kontekście czyny karalne przedawnią się jeszcze przed wydaniem prawomocnego wyroku karnego. Jak poinformował sąd odsyłający, wynika to nie tylko z okoliczności tej sprawy, lecz także ze strukturalnego problemu włoskiego prawa karnego, które przewiduje wiele możliwości przerwania biegu przedawnienia ścigania, jednak nie przewiduje zawieszenia jego biegu w trakcie toczącego się procesu karnego. Ponadto obowiązuje bezwzględny termin przedawnienia, który na podstawie regulacji ustawowej z 2005 r. w wypadku przerwania jego biegu ulega przedłużeniu jedynie o jedną czwartą w stosunku do uprzedniego terminu, a nie – jak to było wcześniej – o połowę. Najwyraźniej w szczególności powyższy bezwzględny termin przedawnienia prowadzi w wielu wypadkach do bezkarności sprawców.

4.        Ponieważ sprawa ta dotyczy podatku VAT, którego część jest zaliczana do zasobów własnych Unii Europejskiej(2), stwarza ona okazję do wyjaśnienia niektórych zasadniczych kwestii w odniesieniu do ochrony interesów finansowych Unii. Należy przy tym w odpowiedni sposób uwzględnić prawa obwinionych w postępowaniu karnym. W tym kontekście sprawa ta może nieco przypominać słynną sprawę Berlusconi i in.(3). Przy bliższym spojrzeniu okazuje się jednak, że podniesione w tej sprawie kwestie prawne różnią się od tych, którymi niegdyś zajmował się Trybunał.

II – Ramy prawne

A –    Prawo Unii

5.        Unijne ramy prawne tej sprawy wyznaczane są zasadniczo przez różne przepisy dot. ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej (dawniej Wspólnot Europejskich). Podkreślenia wymagają art. 4 ust. 3 TUE i art. 325 TFUE, rozporządzenie (WE, Euratom) nr 2988/95(4) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2988/95”) oraz Konwencja w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (zwana dalej „konwencją PIF”)(5). Ponadto należy wskazać na dyrektywę 2006/112/WE w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (zwaną dalej „dyrektywą 2006/112”)(6).

6.        Dodatkowo Trybunał zajmie się wykładnią art. 101 TFUE, 107 TFUE i 119 TFUE, jednak w dalszej części mojego wywodu zrezygnuję z przytoczenia ich dosłownego brzmienia.

Postanowienia Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

7.        Artykuł 325 TFUE przewiduje, co następuje:

„1.       Unia i państwa członkowskie zwalczają nadużycia finansowe i wszelkie inne działania nielegalne naruszające interesy finansowe Unii za pomocą środków podejmowanych zgodnie z niniejszym artykułem, które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę w państwach członkowskich oraz we wszystkich instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii.

2.       Państwa członkowskie podejmują takie same środki do zwalczania nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe Unii, jakie podejmują do zwalczania nadużyć finansowych naruszających ich własne interesy finansowe.

[…]”.

Rozporządzenie nr 2988/95

8.        Rozporządzenie nr 2988/95 przewiduje ramy prawne jednolitych kontroli i środków administracyjnych oraz sankcji dotyczących nieprawidłowości w przestrzeganiu prawa Unii (dawniej prawa wspólnotowego). Jego art. 1 ust. 2 definiuje pojęcie nieprawidłowości:

„Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem”.

9.        Artykuł 3 rozporządzenia nr 2988/95 reguluje przedawnienie ścigania:

„1.      Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. […]

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane [następuje] przez każdy akt [wskutek każdego aktu] właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia [Przedawnienie] następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary [sankcji], nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone, zgodnie z art. 6 ust. 1.

[…]

3.      Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu [dłuższego terminu] […]”.

10.      W art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zawarte są uregulowania odnośnie do postępowania administracyjnego w wypadku równolegle toczącego się postępowania karnego w związku z tym samym czynem:

„Bez uszczerbku dla administracyjnych środków i kar Wspólnoty przyjętych na podstawie zasad [przepisów] sektorowych istniejących [obowiązujących] w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia nakładanie kar finansowych, takich jak grzywny, może zostać zawieszone decyzją właściwego organu władzy, jeżeli przeciw danej osobie wszczęte zostało postępowanie karne w związku z tym samym stanem faktycznym [czynem]. Wstrzymanie [Zawieszenie] postępowania administracyjnego spowoduje [ma skutek w postaci] zawieszeni[a] okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3.

[…]”.

Konwencja PIF

11.      Ponadto szereg wspólnych przepisów dotyczących ochrony interesów finansowych Unii na gruncie prawa karnego zawiera podpisana w dniu 26 lipca 1995 r. w Luksemburgu konwencja PIF, która została pierwotnie zawarta przez 15 państw członkowskich Unii na podstawie art. K.3 ust. 2 lit. c) TUE(7)(8) i weszła w życie z dniem 17 października 2002 r.

12.      Artykuł 1 konwencji PIF, zatytułowany „Postanowienia ogólne”, definiuje pojęcie oszustwa i obliguje państwa członkowskie do usankcjonowania prowadzących do nich działań jako czynów karalnych:

„1.       Do celów konwencji PIF [oszustwo] naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskich polega na:

[…]

b)      w odniesieniu do przychodów – jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym:

–        wykorzystania lub przedstawienia nieprawdziwych, niepoprawnych lub niepełnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu pobranie lub bezprawne zatrzymanie [ze skutkiem polegającym na bezprawnym uszczupleniu] środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu;

–        nieujawnienia informacji stanowiącego naruszenie określonych zobowiązań, w tym samym celu [z tym samym skutkiem],

–        niewłaściwego wykorzystania [w sposób stanowiący nadużycie] korzyści uzyskanej zgodnie z prawem, w tym samym celu.

2.      Z zastrzeżeniem artykułu 2 ustęp 2 każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne i odpowiednie środki w celu dokonania transpozycji ustępu 1 do swojego krajowego prawa karnego w taki sposób, aby postępowanie w nim określone stanowiło przestępstwo [czyn karalny].

3.     Z zastrzeżeniem artykułu 2 ustęp 2 każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że umyślne przygotowanie [działanie] lub dostarczenie fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów mających skutek opisany w ustępie 1 stanowi przestępstwo, o ile nie jest to już zagrożone karą jako przestępstwo podstawowe lub jako udział w, nakłanianie do, lub próba popełnienia [oszustwa] określonego w ustępie 1.

[…]”.

13.      Artykuł 2 konwencji PIF zawiera następujące zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzenia sankcji:

„1.      Każde państwo członkowskie podejmuje niezbędne środki w celu zapewnienia, że działanie określone w artykule 1 [w rozumieniu art. 1] oraz udział w, nakłanianie do, lub próba zachowania określonego w artykule 1 ustęp 1, są zagrożone przez skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje karne [karami o charakterze skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym], włącznie z – przynajmniej w przypadkach poważnego [oszustwa] – karami polegającymi na pozbawieniu wolności, które mogą prowadzić do ekstradycji, przy czym za poważne uważa się takie [oszustwo], które wiąże się przynajmniej z minimalną kwotą określoną w każdym państwie członkowskim. Taka minimalna kwota nie może być ustalona na poziomie wyższym niż 50 000 ECU.

2.      Jednakże w przypadkach niewielkich [drobnych oszustw, których przedmiotem jest] na łączną kwotę nieprzekraczającą 4000 ECU, któr[ym] z punktu widzenia prawa wewnętrznego nie towarzyszą szczególnie poważne okoliczności, państwo członkowskie może przewidzieć kary odmienne od określonych w ustępie 1.

[…]”.

Dyrektywa w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (dyrektywa 2006/112/WE)

14.      W tytule IX dyrektywy 2006/112 „Zwolnienia” art. 131 jako część „Przepisów ogólnych” w rozdziale 1 stanowi:

„Zwolnienia przewidziane w rozdziałach 2–9 stosuje się bez uszczerbku dla innych przepisów wspólnotowych i na warunkach ustalanych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia prawidłowego i prostego stosowania tych zwolnień oraz zapobieżenia wszelkim możliwym przypadkom uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania [obchodzenia obowiązku podatkowego] i nadużyć”.

15.      Artykuł 138 ust. 1 zawarty w tytule IX rozdział 4: „Zwolnienia związane z transakcjami wewnątrzwspólnotowymi” stanowi w związku ze zwolnieniami z tytułu dostawy towarów:

„Państwa członkowskie zwalniają dostawy towarów wysyłanych lub transportowanych do miejsca przeznaczenia znajdującego się poza terytorium danego państwa, ale na terytorium Wspólnoty, przez sprzedawcę, przez nabywcę lub na ich rzecz, dokonane dla innego podatnika lub osoby prawnej niebędącej podatnikiem, działających w takim charakterze w państwie członkowskim innym niż państwo rozpoczęcia wysyłki lub transportu towarów”.

16.      Ponadto w przepisach rozdziału 10 zatytułowanego „Zwolnienia transakcji związanych z międzynarodowym obrotem towarów” w tytule IX dyrektywy 2006/112 w sekcji 1 „Składy celne, składy inne niż celne oraz podobne procedury” zawarty jest art. 158, którego fragmenty brzmią następująco:

„1.      W drodze odstępstwa od art. 157 ust. 2 państwa członkowskie mogą wprowadzić procedurę dotyczącą składów innych niż celne w następujących przypadkach:

a)      gdy towary przeznaczone są do sklepów wolnocłowych na potrzeby dostaw towarów, które mają być przewożone w osobistym bagażu podróżnego udającego się na terytorium trzecie lub do państwa trzeciego drogą powietrzną lub morską, w przypadku gdy takie dostawy są zwolnione zgodnie z art. 146 ust. 1 lit. b);

b)      gdy towary są przeznaczone dla podatników na potrzeby dokonywania dostaw dla podróżnych na pokładzie statków powietrznych lub jednostek pływających w czasie lotu lub podróży morskiej, w przypadku gdy miejsce zakończenia podróży znajduje się poza Wspólnotą;

c)      gdy towary są przeznaczone dla podatników na potrzeby dostaw dokonywanych ze zwolnieniem z VAT zgodnie z art. 151.

2. W przypadkach, gdy państwa członkowskie korzystają z możliwości zwolnienia przewidzianego w ust. 1 lit. a), podejmują one środki niezbędne do zapewnienia prawidłowego i prostego stosowania tego zwolnienia oraz zapobieżenia wszelkim możliwym przypadkom uchylania się od opodatkowania, unikania opodatkowania i nadużyć.

[…]”.

B –    Prawo włoskie

17.      Artykuł 157 włoskiego Codice penale(9) w brzmieniu ustawy nr 251 z dnia 5 grudnia 2005 r.(10) (zwanej dalej „ustawą nr 251/2005”), noszący tytuł „Przedawnienie. Termin przedawnienia”, przewiduje:

„Czyn karalny ulega przedawnieniu w terminie, odpowiadającym maksymalnej karze przewidzianej w przepisie prawa karnego dotyczącym tego czynu; niezależnie od tego termin przedawnienia w wypadku przestępstw jest nie krótszy niż sześć lat, a w wypadku wykroczeń, nawet jeśli są one zagrożone wyłącznie karą grzywny, nie krótszy niż cztery lata.

Termin przedawnienia ustala się na podstawie kary przewidzianej w ustawie za popełnienie czynu karalnego lub za usiłowanie jego popełnienia bez uwzględnienia okoliczności łagodzących ani zaostrzających wymiar kary, z wyjątkiem takich okoliczności, dla których w ustawie przewidziany jest inny niż podstawowy wymiar kary […]

[…]”.

18.      W art. 158 Codice penale uregulowane jest rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia:

„Termin przedawnienia rozpoczyna bieg w dniu, w którym doszło do popełnienia czynu karalnego lub w odniesieniu do usiłowania lub ciągłych czynów karnych odpowiednio od dnia, w którym sprawca zaprzestał działania lub ustała ciągłość.

[…]”.

19.      Artykuł 159 Codice penale wskazuje przypadki zawieszenia biegu terminu przedawnienia, do których należą przedłożenie sprawy innemu sądowi lub wystąpienie przeszkód po stronie obrońców i oskarżonych oraz stanowi, że „bieg terminu przedawnienia biegnie dalej z dniem, w którym przyczyna zawieszenia przestała istnieć”.

20.      W odniesieniu do przerwania biegu przedawnienia art. 160 Codice penale zawiera następującą regulację:

„Bieg przedawnienia zostaje przerwany na skutek wyroku lub nakazu karnego.

Ponadto bieg przedawnienia przerwany zostaje również w wypadku postanowienia dotyczącego zastosowania środków nadzoru względem osób lub utrzymania w mocy zatrzymania lub osadzenia w areszcie, przesłuchania w sądzie lub prokuraturze, wezwania na przesłuchanie do prokuratury, wyznaczenia rozprawy w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie postępowania, wniosku o wszczęcie postępowania głównego, decyzji wyznaczającej wstępną rozprawę […].

Bieg przerwanego terminu przedawnienia zostaje wznowiony z dniem jego przerwania, a w wypadku wielu zdarzeń powodujących przerwanie – bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od ostatniego z tych zdarzeń; terminy określone w art. 157 nie mogą być przedłużone poza terminy, o których mowa w art. 161 ust. 2 […]”.

21.      Przed nowelizacją przepisów dotyczących przedawnienia przez ustawę nr 251/2005 przerwanie biegu przedawnienia nie mogło prowadzić do przedłużenia czasu, który musi upłynąć, zanim dojdzie do przedawnienia, o więcej niż połowę.

22.      Artykuł 161 Codice penale reguluje skutki zawieszenia i przerwania biegu przedawnienia następująco:

„Zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia odnosi skutki względem wszystkich osób, które popełniły czyn karalny.

Z wyjątkiem ścigania czynów karalnych z art. 51 ust. 3 lit. b) i c) kodeksu postępowania karnego przerwanie biegu przedawnienia nie może prowadzić do przedłużenia terminu przedawnienia o więcej niż jedną czwartą, o więcej niż połowę w przypadkach z art. 99 tiret drugie, o więcej niż dwie trzecie w przypadkach z art. 99 tiret czwarte lub do maksymalnie dwukrotnego przedłużenia terminu przedawnienia w przypadkach przewidzianych w art. 102, 103 i 105”.

23.      Artykuł 416 Codice penale stanowi, że osoby tworzące organizację przestępczą, której celem jest popełnienie czynów karalnych, podlegają karze pozbawienia wolności od trzech do siedmiu lat. Kto bierze udział w takiej organizacji tylko jako członek, podlega karze pozbawienia wolności od jednego roku do lat pięciu.

24.      Zgodnie z art. 2 Decreto legislativo(11) nr 74 prezydenta republiki z dnia 10 marca 2000 r. (zwanego dalej „dekretem 74/2000”)(12) składanie fałszywych deklaracji dotyczących podatku VAT w związku z wykorzystaniem faktur lub innych dokumentów wystawianych na nieistniejące transakcje (fikcyjnych faktur) podlega krze pozbawienia wolności od jednego roku i sześciu miesięcy do lat sześciu. Zgodnie z art. 8 dekretu 74/2000 tym samym wymiarem kary zagrożone jest wystawianie fikcyjnych faktur w celu umożliwienia osobom trzecim uchylania się od płacenia podatku VAT.

III – Stan faktyczny i postępowanie główne

25.      Ivowi Tariccowi i kilku innym osobom (zwanym dalej „oskarżonymi”) stawiany jest zarzut stworzenia w okresie od 2005 r. do 2009 r. organizacji przestępczej względnie udziału w tej organizacji jako jej członkowie. Celem tej organizacji przestępczej miało być popełnienie czynów karalnych wystawiania faktur na nieistniejące transakcje oraz składania fałszywych deklaracji dot. podatku VAT z wykorzystaniem faktur na nieistniejące transakcje.

26.      Przedmiotem faktur na nieistniejące transakcje, których wartość opiewała na wiele milionów euro, był handel szampanem. Na podstawie porozumień między oskarżonymi krajowe transakcje sprzedaży szampana miały być niezgodnie z prawem wykazywane jako dostawy wewnątrzwspólnotowe przy udziale wielu przedsiębiorstw, w których w poszczególnych przypadkach ustawowymi przedstawicielami byli konkretni oskarżeni.

27.      W centrum tych działań pozostawała spółka Planet s.r.l. Przyjmowała ona świadomie faktury na nieistniejące transakcje od kilku innych przedsiębiorstw – tzw. „missing traders”(13) – które ze swej strony odgrywały rolę rzekomych importerów szampana. Planet uwzględniała te faktury w swoich księgach rachunkowych, korzystając w tych przypadkach z obniżenia kwoty płaconego podatku VAT w stosunku do podatku należnego i składając następnie fałszywe roczne deklaracje dotyczące podatku VAT. W ten sposób Planet mógł dokonywać obrotu szampanem po cenach dużo niższych niż cena rynkowa i w efekcie zakłócać konkurencję. „Missing traders” ze swej strony po części w ogóle nie składały rocznych deklaracji dotyczących podatku VAT lub, składając je, nie dokonywały zapłaty odpowiedniego podatku VAT.

28.      Po zakończeniu dochodzenia przeciwko oskarżonym został wniesiony akt oskarżenia. Wniosek o wszczęcie postępowania głównego został pierwotnie wniesiony do Tribunale di Mondovi, a następnie w wyniku szeregu wniosków złożonych przez obrońców oskarżonych podczas wstępnej rozprawy(14) sprawa powróciła do etapu dochodzenia, tym razem przed Tribunale di Cuneo, który jest sądem odsyłającym(15). Na tym etapie postępowania sędzia w trakcie wstępnej rozprawy(16) musi zadecydować, czy wyniki dochodzenia uzasadniają wszczęcie postępowania głównego przeciwko oskarżonym i wyznaczenie terminu rozprawy głównej.

29.      Stosownie do informacji sądu odsyłającego wszelkie przestępstwa podatkowe zarzucane oskarżonym stosownie do obowiązujących we Włoszech przepisów dotyczących przedawnienia ścigania – również biorąc pod uwagę przewidziane ustawowo przedłużenie okresu przedawnienia na podstawie różnych okoliczności, które doprowadziły do przerwania jego biegu – przedawniają się najpóźniej z dniem 8 lutego 2018 r. W odniesieniu do jednego z oskarżonych, pana Anakieva, przedawnienie nastąpiło już nawet z dniem 11 maja 2013 r.

30.      Jak podkreśla sąd odsyłający, w niniejszej sprawie jest „zupełnie prawdopodobne”, że przedawnienie ścigania w stosunku do wszystkich oskarżonych nastąpi, zanim zostanie wydany prawomocny wyrok. Nie jest to – jak podkreśla sąd – szczególną okolicznością niniejszej sprawy, lecz dotyczy licznych postępowań w sprawach karnych prowadzonych we Włoszech, przede wszystkim w sprawach gospodarczych, które z natury rzeczy wymagają szczególnie obszernych dochodzeń, charakteryzujących się przez to dużą kompleksowością.

31.      Sąd odsyłający zgłasza w tym kontekście obawę, że instytucja przedawnienia ścigania we Włoszech – wbrew jej właściwemu przeznaczeniu – w rzeczywistości staje się jego zdaniem „gwarancją bezkarności” dla przestępców gospodarczych i że Włochy w efekcie będą zaniedbywać wypełnianie swoich zobowiązań unijnych. Sąd sprowadza to szczególnie do przepisów ustawy nr 251/2005, w której ustanowione zostało przedłużenie terminów przedawnienia, w wypadku przerwania ich biegu, obecnie o jedną czwartą, podczas gdy poprzednio następowało przedłużenie o połowę.

IV – Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem

32.      Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2014 r., które wpłynęło w dniu 5 marca 2014 r., Tribunale di Cuneo przedłożył Trybunałowi następujące pytania w celu wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym:

„1)      Czy wprowadzając ustawą nr [251/2005] zmianę w art. 160 ostatni ustęp Codice penale – w części, w której przepis ten przewiduje przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą w następstwie przerwania biegu tego terminu, a zatem umożliwiając przedawnienie czynów zabronionych pomimo wniesienia w terminie skargi karnej i prowadząc do bezkarności – naruszony został przepis dotyczący ochrony konkurencji zawarty w art. 101 TFUE?

2)      Czy wprowadzając ustawą nr [251/2005] zmianę w art. 160 ostatni ustęp Codice penale – w części, w której przepis ten przewiduje przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą w następstwie przerwania biegu tego terminu, a zatem wykluczając odpowiedzialność karną za czyny zabronione popełnione przez nieuczciwe podmioty gospodarcze – państwo włoskie wprowadziło formę pomocy zakazaną w art. 107 TFUE?

3)      Czy wprowadzając ustawą nr [251/2005] zmianę w art. 160 ostatni ustęp Codice penale – w części, w której przepis ten przewiduje przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą w następstwie przerwania biegu tego terminu, a zatem ustanawiając bezkarność osób wykorzystujących dyrektywę wspólnotową – państwo włoskie nieprawidłowo wprowadziło kolejne zwolnienie względem zwolnień wyczerpująco wymienionych w art. 158 dyrektywy Rady 2006/112/WE […]?

4)      Czy wprowadzając ustawą nr [251/2005] zmianę w art. 160 ostatni ustęp Codice penale – w części, w której przepis ten przewiduje przedłużenie terminu przedawnienia jedynie o jedną czwartą w następstwie przerwania [biegu tego terminu], a zatem rezygnując z karania zachowań, które pozbawiają państwo dochodów koniecznych również w celu wywiązania się ze zobowiązań wobec Unii Europejskiej – została naruszona zasada zachowania zdrowych finansów publicznych ustanowiona w art. 119 TFUE?”.

33.      Spośród oskarżonych w postępowaniu głównym tylko pan Anakiev wziął udział w postępowaniu o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, zajmując stanowisko na piśmie. Ponadto w pisemnym etapie postępowania wzięły też udział rządy włoski, niemiecki i polski oraz Komisja Europejska. Z wyjątkiem pana Anakieva i rządu polskiego wymienione strony były reprezentowane także podczas rozprawy w dniu 3 marca 2015 r.

V –    Wstępne uwagi natury proceduralnej

34.      Zanim przejdę do merytorycznej oceny pytań prejudycjalnych istotne są, ze względu na wątpliwości zgłoszone przez wielu uczestników postępowania wstępne uwagi natury proceduralnej, dotyczące właściwości Trybunału w aspekcie udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne (w tej kwestii zob. śródtytuł A), a także dopuszczalność tych pytań (porównaj poniżej śródtytuł B).

A –    Właściwość Trybunału w aspekcie odpowiedzi na pytania prejudycjalne

35.      W postępowaniu o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał, zgodnie z art. 267 TFUE, jest właściwy do dokonywania wykładni traktatów, jak również wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, tj. jego uprawnienia dotyczą w zasadzie wykładni całego prawa Unii(17).

36.      W niniejszej sprawie z tą właściwością nie stoi w sprzeczności fakt, że przedmiotem postępowania głównego są przestępstwa podatkowe według prawa krajowego. Nawet jeśli właściwość odnosząca się do prawa karnego i postępowania karnego w dużym zakresie pozostaje w kompetencji państw członkowskich, to instytucje krajowe mają obowiązek wykonywać swoje właściwe zadania w zgodzie z wymogami prawa Unii(18). Szczególnie w odniesieniu do postępowań karnych dotyczących podatku VAT Trybunał właśnie niedawno stwierdził, że takie postępowania objęte są zakresem stosowania prawa Unii(19).

37.      W tym kontekście Trybunał jest właściwy dla dokonywania wykładni całego prawa Unii łącznie z konwencją PIF, o ile mogłaby ona mieć zastosowanie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co prawda powyższa konwencja została zawarta w 1995 r. jeszcze w ramach dawnego „trzeciego filaru” Unii Europejskiej w oparciu o Traktat o Unii Europejskiej w jego pierwotnym brzmieniu(20). Stosownie do art. 9 Protokołu w sprawie postanowień przejściowych(21) powyższa konwencja zachowuje jednak ważność także po zniesieniu struktury Unii opartej na filarach wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony. Jest to więc nadal integralna część prawa Unii.

38.      Ponadto od dnia 1 grudnia 2014 r. nie istnieją już ograniczenia odnoszące się do właściwości Trybunału w zakresie wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym w odniesieniu do sfery dawnego trzeciego filaru Unii (zob. art. 10 ust. 1 i 3 Protokołu w sprawie postanowień przejściowych). Dotyczy to również wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych, tak jak niniejszy, przed dniem 1 grudnia 2014 r.(22).

39.      Niezależnie od powyższego Trybunał tak czy inaczej już przed dniem 1 grudnia 2014 r. był właściwy w sprawie wniosków wszystkich sądów włoskich o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które dotyczyły wykładni konwencji PIF(23). Republika Włoska uznała bowiem na innej podstawie właściwość Trybunału dla tego rodzaju orzeczeń w trybie prejudycjalnym od początku, a mianowicie po pierwsze na podstawie protokołu dodatkowego do konwencji PIF, a po drugie na podstawie art. 35 ust. 2 TUE i art. 35 ust. 3 lit. b) TUE(24), przy czym przyznawała ona zawsze sądom krajowym prawo do składania wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(25).

40.      Na tym tle bezsporna jest właściwość Trybunału w kwestii rozpatrzenia wszelkich problemów prawnych, zgłoszonych w związku z tym wnioskiem o wydanie postanowienia w trybie prejudycjalnym.

B –    Dopuszczalność pytań prejudycjalnych

41.      Ponadto wielu uczestników postępowania zgłasza zastrzeżenia w stosunku do dopuszczalności pytań przedłożonych Trybunałowi (art. 267 TFUE, art. 94 statutu Trybunału). Co do zasady podważają oni znaczenie tych pytań dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.

42.      W tej kwestii należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wyłącznie do sądu odsyłającego w świetle konkretnych okoliczności każdej sprawy należy ocena niezbędności orzeczenia prejudycjalnego Trybunału, jak i znaczenia dla sprawy pytań skierowanych do Trybunału. W konsekwencji, w sytuacji gdy postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Jeśli sąd krajowy przedkłada Trybunałowi pytania dotyczące prawa Unii, to na rzecz wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przemawia ponadto domniemanie istotnego znaczenia dla sprawy(26).

43.      Stosownie do powyższego nieuwzględnienie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez sąd krajowy jest więc możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wnosi sąd krajowy, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem jest natury hipotetycznej, bądź gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego albo prawnego, koniecznymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na przedstawione mu pytania(27).

44.      Tego rodzaju sytuacji w niniejszej sprawie nie należy się obawiać.

45.      Dane zawarte w postanowieniu odsyłającym w kwestii stanu faktycznego postępowania głównego, odnoszące się do mającego zastosowanie prawa krajowego i do konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym są wystarczające, by umożliwić Trybunałowi, jak również uczestnikom postępowania w rozumieniu art. 23 statutu Trybunału, uzasadnienie przedłożonych pytań.

46.      Z wywodów sądu odsyłającego można bowiem łatwo wywnioskować, o co chodzi w postępowaniu głównym i co jest istotą sprawy: duża liczba osób jest oskarżona w ramach włoskiego postępowania karno-skarbowego i sąd odsyłający obawia się, że unikną oni przewidzianej ustawowo kary – podobnie jak wielu innych domniemanych sprawców w podobnej sytuacji – ponieważ przepisy krajowe dotyczące przedawnienia ścigania przewidują zbyt krótkie terminy przedawnienia, szczególnie zbyt małe przedłużenie tych terminów w wypadku przerwania ich biegu, powodujące, że prawomocne skazanie oskarżonych przed nastąpieniem przedawnienia wydaje się iluzoryczne.

47.      Nie można też żadną miarą uznać, że pytania przedłożone Trybunałowi są hipotetyczne, względnie, że brak im odniesienia do stanu faktycznego sporu w postępowaniu głównym. Od odpowiedzi Trybunału, stosownie do postanowienia odsyłającego w naprawdę dużej mierze zależy bowiem, czy przepisy krajowe dotyczące przedawnienia mogą zostać zastosowane w postępowaniu głównym i czy realistyczne jest prawomocne zakończenie postępowania głównego przed nastąpieniem przedawnienia.

48.      Odwrotnie do opinii rządu włoskiego sąd odsyłający ma jednak prawo uczynić przedmiotem postanowienia odsyłającego do Trybunału dostrzeżone przezeń braki systemowe włoskiego prawa karnego, wychodząc z konkretnej zawisłej przed nim sprawy. Natomiast Trybunał wielokrotnie już zajmował się przedkładanymi mu problemami strukturalnymi krajowego systemu sankcji, a mianowicie także i właśnie na okoliczność wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w bieżących krajowych postępowaniach karnych(28).

49.      Nawet jeśli ogólne zasady prawa Unii – jak choćby zasada legalności kar – miałyby zabraniać odstępstw od spornych krajowych przepisów dotyczących przedawnienia, wbrew stanowisku rządu włoskiego i pana Anakieva nie powinno to wpływać na dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, lecz jedynie dawać okazję do wyjaśnienia przez Trybunał, w ramach jego merytorycznej odpowiedzi na pytania prejudycjalne(29).

50.      Wątpliwości odnośnie do znaczenia przedłożonych pytań dla rozstrzygnięcia sprawy mogą się wprawdzie pojawić o tyle, że treścią pytań sądu odsyłającego do Trybunału jest wykładnia kilku postanowień wynikających z prawa pierwotnego (art. 101 TFUE, 107 TFUE i 119 TFUE), które na pierwszy rzut oka nie mają nic wspólnego z będącymi przedmiotem tego postępowania problemami dotyczącymi przedawnienia w prawie karnym. Jednakże nie wydaje mi się oczywiste, że wymienione przepisy są pozbawione wszelkiego odniesienia do postępowania głównego. Tylko analiza merytoryczna przez Trybunał – nawet w ograniczonym zakresie – w aspekcie wspomnianych przepisów TFUE może wykazać, czy są one, czy nie są sprzeczne z przepisami dotyczącymi przedawnienia w prawie karnym, takimi jak włoskie(30).

51.      Dla uzyskania pełnego obrazu należy jednak również zauważyć, że także stosunkowo wczesne stadium postępowania głównego – tj. etap przed dopuszczeniem aktu oskarżenia do rozprawy głównej – nie zakłóca dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(31).

52.      Tym samym zgłoszone Trybunałowi wątpliwości odnośnie do dopuszczalności tego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym należy więc odrzucić.

VI – Ocena merytoryczna pytań prejudycjalnych

53.      Jak wynika z postanowienia odsyłającego, Tribunale di Cuneo wychodzi z założenia, że w odniesieniu do istotnych dla postępowania głównego czynów karalnych obowiązuje sześcioletni okres przedawnienia, natomiast w wypadku stworzenia organizacji przestępczej – siedmioletni okres przedawnienia. Jeśli bieg przedawnienia, jak w niniejszej sprawie, został przerwany w wyniku określonych czynności dochodzeniowych lub ścigania, to według postanowienia odsyłającego ulega on przedłużeniu o jedną czwartą, co wydłuża sześcioletni okres przedawnienia do siedmiu lat i sześciu miesięcy, a siedmioletni okres przedawnienia do ośmiu lat i dziewięciu miesięcy, przy czym bieg tych terminów w trakcie toczącego się postępowania karnego z zasady nie ulega przerwaniu. To uregulowanie bezwzględnego przedawnienia najwyraźniej w wielu wypadkach prowadzi do bezkarności sprawców.

54.      W związku z powyższym sąd odsyłający, przedkładając swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, chce się zasadniczo dowiedzieć, czy prawo Unii jest sprzeczne z regulacją krajową w odniesieniu do przedawnienia ścigania w prawie karnym, taką jak art. 160 ust. 4 Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005, zgodnie z którą termin przedawnienia przestępstw podatkowych dotyczących podatku VAT w wypadku przerwania jego biegu przedłuża się tylko o jedną czwartą nominalnego terminu, a potem następuje bezwzględne przedawnienie.

55.      Sąd odsyłający, przedkładając cztery pytania prejudycjalne, oczekuje zwłaszcza informacji dotyczącej wykładni art. 101 TFUE, 107 TFUE i 119 TFUE oraz art. 158 dyrektywy 2006/112.

56.      Te przepisy rozpatrzę w dalszej części opinii (w tej kwestii zob. bezpośrednio następujący śródtytuł A), przede wszystkim zanim dokonam kilku dalszych wywodów dotyczących obowiązków państw członkowskich w zakresie stosowania skutecznych sankcji (zob.. poniżej śródtytuł B), a w końcowej części zajmę się skutkami możliwych niezgodności krajowych uregulowań dotyczących przedawnienia z prawem Unii dla sporu prawnego w postępowaniu głównym (zob. poniżej śródtytuł C).

A –    Regulacje prawa Unii przytoczone przez sąd odsyłający

57.      Tribunale di Cuneo poświęcił swoje w sumie cztery pytania prejudycjalne prawu Unii w dziedzinie konkurencji (w tej kwestii por. bezpośrednio następujący śródtytuł 1), możliwościom zwolnienia z podatku VAT (por. poniżej śródtytuł 2) oraz zasadzie zdrowych finansów publicznych (por. poniżej śródtytuł 3).

1.      Prawo Unii dotyczące konkurencji (pytania prejudycjalne pierwsze i drugie)

58.      W drodze dwóch pierwszych pytań sąd odsyłający zmierza w szczególności do ustalenia, czy przepisy dotyczące przedawnienia, takie jak włoskie uregulowanie, ograniczają konkurencję na europejskim rynku wewnętrznym i naruszają tym samym art. 101 TFUE i art. 107 TFUE.

59.      W tej kwestii należy zauważyć, że zbyt łagodne przepisy dotyczące przedawnienia i wynikający z nich brak skutecznych sankcji karnych w odniesieniu do nieprawidłowości w obszarze podatku VAT mogą niewątpliwie zapewnić zaangażowanym w te nieprawidłowości przedsiębiorstwom nieuczciwą przewagę konkurencyjną na rynku wewnętrznym. Nie oznacza to jednak naruszenia art. 101 TFUE lub 107 TFUE.

60.      Co prawda art. 101 TFUE w związku z art. 4 ust. 3 TUE zabrania państwom członkowskim stwarzania sytuacji ułatwiających przedsiębiorstwom dokonywania uzgodnień sprzecznych z prawem konkurencji(32). Oznaczałoby to jednak zbyt daleko idącą interpretację, gdyby wnioskować z ewentualnego mało skutecznego egzekwowania krajowych przepisów karnych dotyczących przestępstw podatkowych z dziedziny podatku VAT, że stymulują one tym samym działanie przedsiębiorstw polegające na zmowie. Jeśli mimo to miałoby dojść do niezgodnych z prawem uzgodnień między przedsiębiorstwami, to mogą one także być ścigane w pełnej niezależności od przepisów prawa karno-skarbowego, stosownie do procedur przewidzianych w prawie konkurencji i według przewidzianych w nim sankcji.

61.      Jeśli chodzi o zakaz pomocy państwa zgodnie z art. 107 TFUE, to wprawdzie mało skuteczne egzekwowanie kar w odniesieniu do podatku VAT mogłoby ewentualnie prowadzić do finansowych korzyści przedsiębiorstw. Te korzyści nie mają jednak charakteru wybiórczego, ponieważ nie faworyzują one określonych przedsiębiorstw lub części przedsiębiorstw w stosunku do innych, lecz obowiązują w taki sam sposób względem wszystkich przedsiębiorstw, które podlegają krajowemu prawu karnemu(33).

62.      Należy przyznać sądowi odsyłającemu rację, że systemowe braki w państwie członkowskim w odniesieniu do ścigania przestępstw podatkowych z obszaru podatku VAT mogłyby prowadzić do zakłócenia konkurencji w stosunku do przedsiębiorstw z innych państw unijnych, w których instytucje krajowe reagują bardziej zdecydowanie na nieprawidłowości. Tej problematyki nie można jednak oceniać według zasad wynikających z prawa antymonopolowego lub prawa pomocy państwa, lecz musi ona być interpretowana w aspekcie systemu podatku VAT i związanego z tym systemem obowiązku stosowania skutecznych sankcji(34).

2.      Przesłanki zwolnienia w dyrektywie w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (trzecie pytanie prejudycjalne)

63.      Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy uregulowanie dotyczące przedawnienia, takie jak włoskie przepisy, prowadzi do utworzenia nowego zwolnienia od podatku VAT, nieprzewidzianego w dyrektywie 2006/112.

64.      W tej kwestii należy wstępnie zauważyć, że Tribunale di Cuneo najprawdopodobniej pomylił się co do mogącego mieć zastosowanie przepisu dyrektywy 2006/112, ponieważ art. 158 tej dyrektywy, przytoczony w postanowieniu odsyłającym, dotyczy zwolnienia z podatku VAT określonych transakcji pod szczególnymi warunkami, np. w punktach sprzedaży Tax-free, na pokładzie samolotu lub statku, czy też w obrocie dyplomatycznym lub konsularnym. Takie okoliczności w sposób oczywisty w tej sprawie nie zachodzą.

65.      Należałoby jednak – jak słusznie stwierdziła Komisja – wziąć pod uwagę art. 138 dyrektywy 2006/112, który reguluje, pod jakimi warunkami wewnątrzwspólnotowe dostawy towarów są zwolnione z podatku VAT. Ta regulacja odnosi się o tyle do przedmiotu postępowania głównego, że oskarżonym zarzuca się w ramach krajowego handlu szampanem pozorowanie wewnątrzwspólnotowych dostaw celem dokonania oszustw.

66.      Jednakże opisana przez sąd odsyłający okoliczność, iż w ramach postępowania karno-skarbowego w związku z systemowymi brakami prawa krajowego następowało w wielu przypadkach przedawnienie ścigania, sama w sobie nie prowadziła do uzyskania przez dane przedsiębiorstwa zwolnień z podatku VAT, ponieważ istota roszczeń o zapłatę podatku wobec nich nie zależy od formalnej możliwości egzekucji jakichkolwiek roszczeń karnych przez państwo.

3.      Zasada zdrowych finansów publicznych (czwarte pytanie prejudycjalne)

67.      Kończąc, sąd odsyłający w drodze pytania czwartego zamierza ustalić, czy regulacja dotycząca przedawnienia, taka jak włoska, jest zgodna z zasadą zdrowych finansów publicznych, wynikającą z art. 119 TFUE.

68.      Artykuł 119 TFUE jako przepis wprowadzający do postanowień unii gospodarczej i walutowej w tytule VIII w ust. 3 ustanawia określone „zasady przewodnie” działania państw członkowskich i Unii, do których między innymi należą zdrowe finanse publiczne.

69.      Inaczej niż wydaje się uważać Komisja, wskazuje to państwom członkowskim nie tylko orientację polityczną, lecz także nadaje im w wiążący prawnie sposób wytyczne w aspekcie prawa Unii w odniesieniu do kształtowania ich budżetów publicznych. W prawnej naturze tych wytycznych nie czyni wyłomu to, że nie są one szczególnie skonkretyzowane merytorycznie, ani to, że wymagają one sprecyzowania przez inne przepisy i akty prawne(35). Jednakże ze stosunkowo ogólnego charakteru art. 119 ust. 3 TFUE wynika w sposób nieuchronny, że państwom członkowskim pozostaje duży zakres swobodnego działania w odniesieniu do wyboru środków krajowych, które – na podstawie kompleksowych ocen gospodarczych – uznają za najbardziej wskazane, by zapewnić pozostające w ich właściwości zdrowe finanse publiczne(36).

70.      Nie każde działanie instytucji państwowych, skuteczne z punktu widzenia przychodów lub wydatków, w tym także nie każda rezygnacja z zaspokojenia zasadniczo należnych roszczeń z tytułu podatków, musi być w nieuchronny sposób rozumiana jako naruszenie zasady zdrowych finansów publicznych. Chodzi raczej o to, czy finanse danego państwa członkowskiego mogą być w całości określane jako „zdrowe”, co oceniane jest w szczególności według postanowień i kryteriów dotyczących zapobiegania nadmiernemu deficytowi budżetowemu (art. 126 ust. 1 i 2 TFUE w związku z protokołem nr 12 do traktatu UE i traktatu FUE).

71.      Tym samym jedynie okoliczność, że obowiązujące we Włoszech zasady przedawnienia w odniesieniu do prawa karno-skarbowego wykazują ewentualnie braki systemowe wskazane przez sąd odsyłający, nie mogą stanowić podstawy założenia naruszenia zasady zdrowych finansów publicznych, zawartej w art. 119 ust. 3 TFUE.

4.      Wniosek częściowy

72.      Podsumowując, należy stwierdzić, iż żaden z przytoczonych przez sąd odsyłający przepisów prawa Unii nie pozostaje w sprzeczności z uregulowaniem dotyczącym przedawnienia ścigania, wprowadzoną do włoskiego prawa karnego w art. 160 ustęp ostatni Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005.

73.      Samo to stwierdzenie nie wystarczy jednak, by udzielić sądowi odsyłającemu odpowiedzi właściwej dla sprawy, która ułatwiłaby mu rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym. Potrzebne są jednak rozważania dodatkowe dotyczące obowiązków państw członkowskich w zakresie stosowania skutecznych sankcji (w tej kwestii zob. bezpośrednio następujący śródtytuł B). Ponadto należy też krótko rozważyć wpływ możliwej sprzeczności przepisów krajowych dotyczących przedawnienia z prawem Unii na spór w postępowaniu głównym (zob. poniżej śródtytuł C).

B –    Obowiązek państw członkowskich w zakresie stosowania skutecznych sankcji

74.      Sąd odsyłający w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie poruszył bezpośrednio kwestii obowiązku państw członkowskich w zakresie stosowania skutecznych sankcji w przypadkach przestępstw podatkowych w odniesieniu do podatku VAT.

75.      Z pewnością w wyłącznej gestii sądu odsyłającego pozostaje kwestia określenia przedmiotu pytań, z jakimi zamierza się zwrócić do Trybunału(37), a Trybunał ze swej strony nie jest powołany do zajmowania się problemami prawnymi, które sędzia krajowy wyłączył bezpośrednio lub pośrednio, formułując wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(38).

76.      Niezależnie od tego Trybunał, zajmując się wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może udzielić sądowi odsyłającemu stosownie do akt sprawy wskazań, służących do rozstrzygnięcia postępowania głównego i wskazać przy tym na przepisy, których sąd odsyłający nie przytoczył(39).

77.      W niniejszej sprawie jako motyw przewodni w całym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym przewija się troska sądu odsyłającego, że zawarte w art. 160 ustęp ostatni Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005 uregulowanie dotyczące przedawnienia, mogłoby stanowić wyraz braku systemowego, który w przypadku wielu przestępstw podatkowych we Włoszech mógłby prowadzić do bezkarności sprawców.

78.      Tym samym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym narzuca – co najmniej w sposób domniemany – dodatkowe pytanie, czy regulacja dotycząca przedawnienia, taka jak włoska, jest zgodna z zawartym w prawie Unii obowiązkiem państw członkowskich odnośnie do stosowania sankcji w związku z nieprawidłowościami w obszarze podatku VAT. Bez rozpatrzenia tej kwestii dodatkowej niewyobrażalne jest udzielenie użytecznej odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

79.      W dalszej części wywodu rozważę najpierw, czy uregulowanie, takie jak włoskie przepisy, spełnia wymogi powszechnego obowiązku państw członkowskich stosowania skutecznych sankcji w wypadku naruszeń prawa Unii (w tej kwestii zob. bezpośrednio następujący śródtytuł 1), zanim zajmę się szczególnym obowiązkiem państw członkowskich dotyczącym ścigania karnego oszustw na szkodę interesów finansowych Unii (zob. poniżej śródtytuł 2).

1.      Powszechny obowiązek stosowania skutecznych sankcji

80.      Ogólnej zasadzie prawa Unii, sprowadzającej się ostatecznie do obowiązku lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), odpowiada, że państwa członkowskie muszą przewidywać skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje(40) w wypadku naruszania przez podmioty przepisów prawa Unii i że naruszenia prawa Unii ponadto będą co najmniej ścigane stosownie do podobnych rzeczowych i proceduralnych reguł, jak analogiczne naruszenia prawa krajowego o tym samym charakterze i randze(41). Ostatecznie chodzi bowiem przy tym o szczególne formy zasad skuteczności i równoważności.

81.      Jeśli chodzi, po pierwsze, o zasadę równoważności, to Komisja na rozprawie podniosła, iż włoskiemu prawu oczywiście znane są czyny karalne, w których przypadku nie znajduje zastosowania bezwzględny termin przedawnienia. Jeśli miałoby w tych przypadkach chodzić o przestępstwa gospodarcze, takie jak oszustwa w zakresie podatku VAT, to także w wypadku oszustwa w zakresie podatku VAT należałoby zrezygnować z bezwzględnego terminu przedawnienia.

82.      Trybunał w ostatnim okresie jednoznacznie podkreślił wynikający z zasady skuteczności wymóg skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji także w odniesieniu do podatku VAT. Czyniąc to, oparł się poza różnymi przepisami dyrektywy 2006/112 ponownie na obowiązku lojalnej współpracy państw członkowskich stosownie do art. 4 ust. 3 TUE(42).

83.      W zakresie podatku VAT działający system sankcji w stosunku do naruszeń prawa Unii ma szczególne znaczenie, ponieważ służy nie tylko równorzędnemu traktowaniu przedsiębiorstw działających na rynku wewnętrznym, lecz ponadto ma także chronić finansowe interesy Unii, do której zasobów własnych należy udział w pobieranym przez państwa członkowskie podatku VAT(43). Zgodnie z art. 325 TFUE państwa członkowskie w celu zwalczania nielegalnych działań, naruszających interesy finansowe Unii, muszą zatem podjąć środki, „które mają skutek odstraszający i zapewniają skuteczną ochronę”(44). To samo wynika z rozporządzenia nr 2988/95, służącego również ochronie interesów finansowych Unii.

84.      Wprawdzie ani z postanowień prawa pierwotnego (art. 4 ust. 3 TUE i art. 325 TFUE), ani z odpowiednich przepisów prawa wtórnego (rozporządzenie nr 2988/95 i dyrektywa 2006/112) nie wynika jakikolwiek obowiązek państw członkowskich odnośnie do konieczności ścigania karnego naruszeń prawa w zakresie podatku VAT. Państwa członkowskie – z zastrzeżeniem tego, co wynika z konwencji PIF(45) – mogą wybierać swobodnie możliwe do zastosowania sankcje, także w systemie krajowym można używać zasadniczo również kombinacji sankcji administracyjnych i karnych(46). Jednakże z natury pojęcia „sankcji” wynika, że należy zrobić więcej, niż tylko wystąpić o zapłatę zaległego podatku VAT, ewentualnie wraz z odsetkami za zwłokę.

85.      Jednakże stosowane w poszczególnych państwach członkowskich sankcje – niezależnie od tego, czy mają charakter administracyjny czy karny – muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające(47). Jest niezgodne z  wytycznymi Unii opieranie się przez państwo członkowskie swojego krajowego systemu sankcji administracyjnych i karnych na dwóch filarach, które ani same w sobie, ani łącznie nie spełniają kryteriów skuteczności, proporcjonalności i odstraszania.

86.      To, czy przewidziane w systemie krajowym sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, musi ocenić sąd odsyłający. Należy przy tym w każdym wypadku, kiedy taka wątpliwość powstaje, dokonać oceny danego przepisu przewidującego sankcje z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie uregulowań prawnych, łącznie z przebiegiem i specyfiką procedury, przeprowadzanej przed różnymi organami krajowymi(48).

87.      Jak stwierdziłam w mojej opinii w sprawie Berlusconi i inni(49), nie budzi istotnych wątpliwości stosowanie przedawnienia przez państwa członkowskie w odniesieniu do sankcji, które są zobowiązane wprowadzić na podstawie prawa Unii, ponieważ terminy przedawnienia służą bezpieczeństwu prawnemu i ochronie obwinionych oraz nie wykluczają co do zasady skutecznego stosowania sankcji. Ponadto także rozporządzenie nr 2988/95 w art. 3 przewiduje zastosowanie przedawnienia w aspekcie przewidzianych tam sankcji administracyjnych.

88.      Należy natomiast zapewnić, by stosowane zasady dotyczące przedawnienia nie zdyskredytowały w sumie skuteczności i odstraszającego skutku sankcji przewidzianych w przepisach. Nieprawidłowości w zakresie podatku VAT nie mogą zatem podlegać sankcjom tylko teoretycznie. System sankcji należy jednak interpretować w ten sposób, że każdy, kto składa nieprawdziwe deklaracje w odniesieniu do podatku VAT lub uczestniczy w stosownych oszustwach podatkowych, musi faktycznie obawiać się nałożenia sankcji(50).

89.      Ponadto – jak słusznie zauważa Komisja – należy uwzględnić wszelkie możliwe wzajemne zależności między sankcjami karnymi i administracyjnymi. I tak niepełna skuteczność systemu sankcji karnych może się odbijać na skuteczności systemu sankcji administracyjnych. Ma to miejsce przykładowo wówczas, gdy w prawie krajowym jest przewidziane, że postępowanie administracyjne zostaje zawieszone na czas biegu postępowania karnego(51), a później – po nastąpieniu przedawnienia na podstawie przepisów karnych – nie może ono być kontynuowane, ponieważ dane naruszenie ulega przedawnieniu również w aspekcie prawa administracyjnego.

90.      W tym kontekście należy wspomnieć wcześniejsze orzecznictwo w odniesieniu do włoskich procedur w zakresie prawa podatkowego. Zgodnie z nim państwa członkowskie mogą wprawdzie przy spełnieniu określonych warunków zakończyć długotrwałe postępowania podatkowe(52), nie mogą jednak generalnie i bez zróżnicowania zrzec się praw do kontroli czynności podlegających opodatkowaniu dokonanych w kilku okresach podatkowych w aspekcie ewentualnego obowiązku uiszczenia podatku VAT(53).

91.      Jeśli krajowa regulacja dotycząca przedawnienia przy uwzględnieniu wszelkich tych aspektów prowadzi do tego, że faktyczne stosowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji z powodów systemowych może nastąpić tylko w rzadkich przypadkach, to taka sytuacja jest sprzeczna z powszechnym obowiązkiem państw członkowskich stosowania skutecznych sankcji w razie naruszeń prawa Unii(54).

2.      Szczególny obowiązek stosowania skutecznych sankcji karnych

92.      Oprócz rozważanego właśnie powszechnego obowiązku stosowania skutecznych sankcji istnieje także szczególny obowiązek państw członkowskich w zakresie ścigania karnego oszustw ze szkodą dla finansowych interesów Unii.

93.      Ten obowiązek stosowania sankcji karnych wynika z konwencji PIF, a mianowicie z jej art. 2 ust. 1, który przewiduje konieczność ścigania oszustw na szkodę finansowych interesów Unii poprzez stosowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar; w przypadku poważnych oszustw przewidziane są nawet kary pozbawienia wolności.

94.      Wprawdzie Rada Unii Europejskiej dokonuje wąskiej wykładni zakresu stosowania konwencji PIF i chciałaby wyłączyć z niego podatek VAT. W swym sprawozdaniu wyjaśniającym(55) zajęła ona jednak stanowisko, że jako dochody w rozumieniu konwencji PIF należy uznawać tylko dwie pierwsze kategorie zasobów własnych Unii, tj. z jednej strony cła, a z drugiej określone opłaty i inne należności w sferze rolnictwa. Natomiast przychody Unii w rozumieniu konwencji PIF zdaniem Rady nie obejmują tych, które wynikają z zastosowania jednolitej dla wszystkich państw członkowskich stawki podatku VAT, ponieważ te zasoby własne nie są pobierane bezpośrednio na rzecz Unii.

95.      Stosownie do poglądu Unii reprezentowanego w sprawozdaniu wyjaśniającym, do którego przyłączyły się także Niemcy na rozprawie przed Trybunałem, wynikający z prawa Unii obowiązek stosowania sankcji karnych w przypadku naruszeń w zakresie podatku VAT nie znajdowałby zatem zastosowania(56).

96.      Jednakże sprawozdanie wyjaśniające Rady stanowi jedynie niewiążącą prawnie opinię instytucji Unii, który ponadto sam nie jest stroną konwencji PIF, lecz tylko brał udział w dotyczących jej pracach przygotowawczych, wypracowując tekst konwencji i zalecając jego przyjęcie państwom członkowskim, zgodnie z ich ustawodawstwem konstytucyjnym (art. K.3 ust. 2 lit. c) TUE).

97.      Sprawozdanie wyjaśniające Rady nie może być zatem traktowane jako wykładnia autentyczna konwencji PIF, zwłaszcza że ani sama konwencja, ani jej protokół dodatkowy w żadnym stopniu nie odnoszą się do tego sprawozdania. Do dokonania prawnie wiążącej wykładni konwencji PIF w ramach Unii uprawniony jest wyłącznie Trybunał; wynikało to już wcześniej z protokołu dodatkowego do konwencji PIF, który uprawniał Trybunał do dokonywania wykładni tej konwencji, a obecnie wynika z art. 19 ust. 1 zdanie drugie i art. 19 ust. 3 lit. b) TUE oraz art. 267 TFUE.

98.      W moim przekonaniu Trybunał nie powinien traktować sprawozdania wyjaśniającego Rady do konwencji PIF inaczej, niż oświadczenia prasowe instytucji Unii w odniesieniu do aktów prawnych lub oświadczeń do protokołu z okazji przyjmowania takich aktów prawnych: tego rodzaju oświadczenia zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie mogą być brane pod uwagę przy wykładni przepisu prawa wtórnego, jeśli nie znalazły odzwierciedlenia w tym przepisie(57).

99.      Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Aby uzasadnić wyłączenie podatku VAT z zakresu obowiązywania konwencji PIF, Rada w sprawozdaniu wyjaśniającym odnosi się jedynie do okoliczności, że podatek VAT „nie jest częścią zasobów własnych, pobieranych bezpośrednio na rzecz [Unii]”(58). Jednak to rozumowanie nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu konwencji PIF i nie może uzasadnić ścisłej wykładni jej zakresu stosowania.

100. Zakres stosowania konwencji PIF jest jednak ujęty raczej możliwie szeroko. Stosownie do art. 1 ust. 1 lit. b) obejmuje on całościowo i bez ograniczeń „zasoby” Unii dotyczące „środków” z jej „budżetu ogólnego”. Do tych zasobów należą także, jako nie mniej ważne, zasoby własne Unii pochodzące z podatku VAT(59). Istnieje bowiem bezpośredni związek między poborem podatku VAT przez państwo członkowskie a przekazywaniem do budżetu Unii stosownych środków pochodzących z podatku VAT(60).

101. Szeroko rozumiany zakres stosowania z włączeniem podatku VAT odpowiada ponadto celom konwencji PIF, która generalnie służy zwalczaniu oszustw na szkodę interesów finansowych Unii i przy której pomocy dąży się do możliwie skutecznego zwalczania tych oszustw(61).

102. Natomiast ograniczenie zakresu stosowania konwencji PIF jedynie do przypadków oszustw w odniesieniu do ceł oraz opłat i innych należności z dziedziny rolnictwa, ograniczyłoby znacznie zastosowanie tego instrumentu prawnego dla ochrony finansowych interesów Unii. Tak wąskie pojmowanie zakresu stosowania konwencji PIF, jak wydaje się mieć na myśli Rada, sprzeciwiałoby się zasadzie, zgodnie z którą proponowana przez instytucję Unii wykładnia przepisu prawa Unii nie może ograniczać jego praktycznej skuteczności(62).

103. Tym samym konwencja PIF uzasadnia obowiązek państw członkowskich w zakresie ścigania karnego przypadków oszustw na szkodę interesów finansowych Unii w zakresie podatku VAT – a w każdym razie przypadków oszustw o określonym ciężarze gatunkowym. Obowiązek ten ma tu szczególne znaczenie, ponieważ sankcje administracyjne same w sobie – a w szczególności grzywny i dodatkowe opłaty z tytułu zwłoki – w obliczu okoliczności stanowiących często podstawę przypadków oszustw w zakresie podatku VAT, nie mogłyby raczej mieć wystarczająco odstraszającego oddziaływania. Tak czy inaczej bowiem wiele osób i przedsiębiorstw zamieszanych w tego rodzaju oszustwa znajduje się już w skrajnie trudnej sytuacji finansowej.

104. Zadaniem sądu odsyłającego jest dokonanie oceny, czy przewidziane w systemie krajowym sankcje karne są „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające” w rozumieniu art. 2 ust. 1 konwencji PIF. Należy przy tym uwzględnić powyższe wywody(63): przepis przewidujący sankcje należy ocenić z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie uregulowań prawnych, łącznie z przebiegiem i specyfiką procedury przeprowadzanej przed różnymi organami krajowymi w każdym wypadku, gdy powstaje takie pytanie.

105. Jeśli krajowe przepisy dotyczące przedawnienia prowadzą do tego, że z powodów systemowych tylko rzadko można spodziewać się faktycznego nałożenia skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających kar, to taka sytuacja jest sprzeczna z obowiązkiem państwa członkowskiego, wynikającym z art. 2 konwencji PIF odnośnie do zapobiegania oszustwom na szkodę finansowych interesów Unii poprzez stosowne sankcje karne.

C –    Skutki ewentualnej niezgodności z prawem Unii krajowych przepisów dotyczących przedawnienia dla sporu w postępowaniu głównym

106. W wypadku gdyby się miało okazać, że sąd odsyłający na podstawie przedstawionych powyżej kryteriów dojdzie do wniosku, że krajowe przepisy dotyczące przedawnienia, a szczególnie wskazany we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym art. 160 ustęp ostatni Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005 jest sprzeczny z prawem Unii, należy na zakończenie rozważyć, jakie skutki są z tym związane dla sporu w postępowaniu głównym.

107. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądy krajowe są zobowiązane do zapewnienia pełnego stosowania prawa Unii(64).

108. W tym celu mają w pierwszej kolejności obowiązek dokonywania wykładni i stosowania całości prawa krajowego zgodnie z prawem Unii. Sądy krajowe powinny przy tym dokonywać wykładni prawa krajowego na ile to możliwe na podstawie dosłownego brzmienia i celów odpowiednich przepisów prawa Unii, aby osiągnąć realizowany przez nie cel(65). Zobowiązane są one, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, do zapewnienia w ramach swojej właściwości pełnej skuteczności wymogów prawa Unii i dokonania rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nie celami(66).

109. W szczególności sąd odsyłający będzie musiał przeanalizować, czy w drodze dokonania wykładni zgodnie z prawem Unii może zostać osiągnięta taka skuteczność, która doprowadzi do zawieszenia biegu przedawnienia na taki okres, jak długo przed włoskimi sądami karnymi – bądź przynajmniej w określonych instancjach sądowych – toczy się postępowanie główne.

110. Zobowiązanie do dokonywania wykładni zgodnej z prawem Unii jest jednak ograniczone przez ogólne zasady prawa i nie może służyć jako podstawa dla wykonywania wykładni prawa krajowego contra legem(67).

111. Gdyby sąd odsyłający, stosując wykładnię prawa krajowego, nie był w stanie osiągnąć wyniku zgodnego z prawem Unii, to jego obowiązkiem byłoby zapewnienie pełnej skuteczności prawa Unii poprzez niestosowanie z własnej inicjatywy żadnego sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego – także późniejszego – bez potrzeby zwracania się o jego uprzednie usunięcie w drodze procedury ustawodawczej lub w ramach innej procedury konstytucyjnej ani oczekiwania na jego usunięcie(68).

112. W takim wypadku sąd odsyłający musiałby zatem zrezygnować z zastosowania przepisu takiego jak art. 160 ustęp ostatni Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005 w postępowaniu głównym, gdyby ten przepis miał stanowić wyraz braku systemowego, który uniemożliwiałby osiągnięcie wyniku zgodnego z prawem Unii z powodu zbyt krótkich terminów przedawnienia.

113. Dokładniejszej analizy wymaga jednak jeszcze kwestia, czy z takim sposobem postępowania nie są sprzeczne ogólne zasady prawa Unii, a mianowicie zasada legalności kar (nullum crimen, nulla poena sine lege). Zasada ta należy do ogólnych zasad prawa, będących podstawą tradycji konstytucyjnych wspólnych dla państw członkowskich(69) i korzysta tymczasem zgodnie z art. 49 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”) z rangi unijnego prawa podstawowego. Zgodnie z nakazem homogeniczności (art. 52 ust. 3 zdanie pierwsze karty praw podstawowych) przy dokonywaniu wykładni art. 49 karty praw podstawowych należy brać po uwagę również art. 7 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) i odnoszące się do niego orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC).

114. Zasada legalności kar stanowi, że nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w chwili jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony (art. 49 ust. 1 zdania pierwsze i drugie karty praw podstawowych). Zgodna z tym jest zasada, że dyrektywy nie mogą być stosowane bezpośrednio do uzasadniania lub wymierzania surowszych kar(70).

115. Odwrotnie niż wywodzą pan Anakiev oraz rząd włoski, w takim przypadku jak niniejszy nie można się jednak obawiać konfliktu z zasadą legalności kar. Ta zasada w odniesieniu do prawa materialnego wymaga bowiem jedynie, by ustawa jasno określała czyny karalne i kary, którymi są one zagrożone(71). Przepisy dotyczące przedawnienia nie zawierają jednak postanowień odnoszących się do karalności określonych zachowań lub do wysokości kary, lecz odnoszą się jedynie do ścigania czynu karalnego i nie wchodzą w zakres stosowania zasady nullum crimen, nulla poena sine lege(72). Z tego samego powodu do kwestii przedawnienia nie ma także zastosowania zasada stosowania z mocą wsteczną kary łagodniejszej (art. 49 ust. 1 zdanie trzecie karty praw podstawowych(73)).

116. Właśnie na tym polega ponadto różnica w niniejszej sprawie od sprawy Berlusconi i in., w której – odwrotnie niż tu – chodziło o zmianę przepisów prawa krajowego w zakresie prawa materialnego, a szczególnie mającego zastosowanie wymiaru kar za określone czyny karalne, co między innymi prowadziło do orzeczenia niższych kar i miało pośredni wpływ na przedawnienie ścigania(74).

117. W tym kontekście w takiej sprawie jak niniejsza zostają spełnione w pełni wymogi zasady legalności kar, ponieważ ściganie zachowań zarzucanych oskarżonym i przewidziana za to kara wynikają z włoskiego kodeksu karnego, a dokładniej z art. 2 i 8 dekretu 74/2000. Karalność lub wymiar kary nie wynikają żadną miarą bezpośrednio z postanowień prawa Unii, takich jak art. 4 ust. 3 TUE i art. 325 TFUE, z dyrektywy 2006/112, rozporządzenia nr 2988/95 względnie konwencji PIF.

118. Inaczej niż w sprawie Berlusconi i in. zastosowanie wymogów wynikających z prawa Unii samo w sobie nie prowadziłoby do powstania obowiązków po stronie jednostki, a szczególnie nie powodowałoby zastosowania lub wymierzania wobec niej surowszej kary. Uwalniałoby ono tylko – na płaszczyźnie proceduralnej – krajowe organy ścigania od ograniczeń dotyczących sprzeczności z prawem Unii.

119. Z zasady legalności kar nie da się wyprowadzić wniosku, że podlegające zastosowaniu reguły dotyczące długości, biegu i przerwania przedawnienia muszą się zawsze stosować do tych przepisów ustawowych, które obowiązywały w czasie popełnienia czynu. Nie istnieją w tej mierze oczekiwania, które powinny podlegać ochronie.

120. Okres, w ramach którego czyn karalny może być ścigany, może się jednak zmienić także jeszcze po jego popełnieniu, o ile nie nastąpiło przedawnienie(75). Ostatecznie w tej sprawie nie obowiązuje nic innego niż przy zastosowaniu nowych przepisów proceduralnych w stosunku do stanów faktycznych spraw, które wprawdzie rozpoczęły się w przeszłości, ale jeszcze się nie zakończyły(76).

121. W ramach autonomii procesowej państw członkowskich daje to we wszystkich wypadkach, w których nie nastąpiło jeszcze przedawnienie(77), margines swobody decyzyjnej odnośnie do uwzględnienia zasad wynikających z prawa Unii, który sądy państw członkowskich przy stosowaniu ich prawa krajowego z poszanowaniem zasad skuteczności i równoważności muszą w pełni wykorzystać.

122. Nie chodzi przy tym o wyprowadzenie nowych terminów bezpośrednio z prawa Unii, zresztą art. 4 ust. 3 TUE i art. 325 TFUE, podobnie jak rozporządzenie nr 2988/95 i konwencja PIF nie zawierają w tym względzie żadnych wystarczająco konkretnych postanowień, które można byłoby bezpośrednio zastosować w odniesieniu do jednostki. To samo dotyczy dyrektywy 2006/112 – już choćby z uwagi na jej charakter prawny(78).

123. Konkretne zgodne z prawem Unii stosowanie zasad dotyczących okresu i biegu terminów przedawnienia musi wynikać raczej z prawa krajowego. W tej mierze prawo Unii wywiera co najwyżej pośredni wpływ na spór prawny w postępowaniu głównym, pomagając sądowi krajowemu w znalezieniu prawidłowego sposobu stosowania prawa krajowego zgodnie z prawem Unii.

124. Nie chodzi przy tym o zupełne zniesienie przedawnienia, lecz o zastosowanie odpowiedniej regulacji dotyczącej przedawnienia(79), która pozwoli uznać, że realne jest zastosowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji w ramach rzetelnego i przeprowadzonego w rozsądnym terminie postępowania (art. 47 ust. 2 karty praw podstawowych i art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC).

125. Do środków, które sąd odsyłający w tym kontekście powinien podjąć, może należeć zastosowanie przepisów dotyczących przedawnienia bez przewidzianego w art. 160 ustęp ostatni Codice penale w brzmieniu ustawy nr 251/2005 bezwzględnego terminu przedawnienia. Jak już stwierdzono(80), w prawie włoskim stosownie do wywodu Komisji w ramach rozprawy wydają się istnieć z całą pewnością czyny karalne – także w obszarze przestępczości gospodarczej – co do których nie znajdują zastosowania bezwzględne terminy przedawnienia.

126. Jako alternatywę można by traktować zastosowanie przedłużonych w międzyczasie o jedną trzecią w wyniku nowelizacji terminów przedawnienia w odniesieniu do przestępstw podatkowych, jak przewidzianych obecnie we Włoszech w ustawie nr 148/2011(81)(82). Ostatecznie w rachubę wchodziłoby także uznanie za obowiązujące nadal w odniesieniu do niniejszej sprawy poprzednie regulacje dotyczące przedawnienia, które wynikały z Codice penale w brzmieniu wcześniejszym w stosunku do ustawy nr 251/2005.

127. Którą z tych różnych dróg należy pójść, pozostaje ostatecznie kwestią prawa krajowego i jego wykładni, co należy wyłącznie do sędziego krajowego. Z punktu widzenia prawa Unii należy jedynie mieć na uwadze, by rozwiązanie zostało znalezione w ramach rzetelnego postępowania (art. 47 ust. 2 karty praw podstawowych i art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC) w sposób wolny od dyskryminacji i na podstawie jasnych, zrozumiałych kryteriów, które znajdują powszechne zastosowanie.

VII – Wnioski

128. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał udzielił następujących odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunale di Cuneo:

1)      Wykładni art. 4 ust. 3 TUE i art. 325 TFUE, rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2988/95 i dyrektywy 2006/112/WE należy dokonywać w taki sposób, że zobowiązują one państwa członkowskie do zapobiegania nieprawidłowościom w zakresie podatku VAT poprzez ustanowienie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji.

2)      Artykuł 2 ust. 1 Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, podpisanej w Luksemburgu dnia 26 lipca 1995 r., zobowiązuje państwa członkowskie do ścigania oszustw z zakresu podatku VAT poprzez stosowanie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych, które przynajmniej w przypadku poważnych oszustw muszą obejmować także kary pozbawienia wolności.

3.      Przepisy krajowe dotyczące przedawnienia ścigania, prowadzące ze względów systemowych w licznych przypadkach do bezkarności odpowiedzialnych za oszustwa w zakresie podatku VAT, jest sprzeczna z wymienionymi wymogami prawa Unii. W toczących się postępowaniach karnych sądy krajowe nie mogą stosować takiej regulacji.